עד מלחמת העולם השנייה השקיעה ממשלת ארצות הברית מעט יחסית במחקר שנעשה באוניברסיטאות ובחברות. מצב החירום הוליד חוזי מחקר, הערכת מומחים, מימון תקורה וכללים לחלוקת זכויות בפטנטים – מנגנונים שממשיכים לעצב את המדע האמריקני גם כעבור שמונה עשורים המקור ב־Science
אמריקה במבחנה | פרק 3 מתוך 8
כתבה זו היא חלק מסדרת „אמריקה במבחנה” לציון 250 שנה לארצות הברית, העוסקת ביחסים בין מדע, מדינה, תעשייה ודמוקרטיה.
לפרק הקודם: המודל הגרמני שהוליד את אוניברסיטת המחקר האמריקנית | לכל פרקי הסדרה
בפרק הקודם בסדרת „אמריקה במבחנה” ראינו כיצד אוניברסיטת ג׳ונס הופקינס ומוסדות שהלכו בעקבותיה הפכו את האוניברסיטה האמריקנית ממקום שנועד בעיקר להעביר ידע למוסד שמייצר ידע חדש. אולם גם אוניברסיטאות מצוינות, מעבדות וחוקרים אינם יוצרים מעצמה מדעית בלי מערכת המסוגלת לממן מחקר לאורך זמן.
המערכת הזאת לא תוכננה מראש על שולחן נקי. היא נולדה מתוך מצב חירום.
במשך כ־150 השנים הראשונות לקיומה של ארצות הברית השקיעה הממשלה הפדרלית מעט יחסית במחקר שנעשה מחוץ למוסדותיה, למעט השקעות חשובות בחקלאות. מדענים באוניברסיטאות הסתמכו על כספי המוסדות, תרומות פרטיות, קרנות ולעיתים על חברות מסחריות. הממשלה לא הייתה עדיין המממנת המרכזית של המעבדות האקדמיות.
מלחמת העולם השנייה שינתה זאת מן היסוד. היא לא רק האיצה מחקרים מסוימים, אלא יצרה את מערכת מימון המדע האמריקנית המודרנית: חוזים עם אוניברסיטאות וחברות, בחינת הצעות בידי מומחים, תשלום עבור תשתיות מחקר, הסדרי פטנטים וחלוקת עבודה בין סוכנויות ממשלתיות בעלות משימות שונות.
רבים מן הוויכוחים המתנהלים כיום על מימון מדע בארצות הברית החלו כבר אז.
כשהמלחמה הפכה שאלות מדעיות למשימות לאומיות
בשנת 1940, עוד לפני כניסתה הרשמית של ארצות הברית למלחמה, הקים הנשיא פרנקלין ד׳ רוזוולט את הוועדה הלאומית למחקר ביטחוני – NDRC. מטרתה הייתה לגייס מדענים ומהנדסים אזרחיים להתמודדות עם בעיות טכנולוגיות בעלות חשיבות צבאית.
הוועדה שולבה בהמשך בתוך גוף רחב יותר: המשרד למחקר ופיתוח מדעי, OSRD, בהנהגת המהנדס ומנהל המדע וניבר בוש.
לפתע נדרשה הממשלה למצוא תשובות מעשיות לשאלות שלא היה לה ניסיון מוסדי בפתרונן: באילו בעיות להשקיע? מי מסוגל לבצע את המחקר? כיצד להחליט בין הצעות מתחרות? כמה חופש להעניק למדענים? כיצד להעביר תוצאות מן המעבדה אל הצבא או אל פסי הייצור? ולמי יהיו שייכות ההמצאות שנוצרו מכספי הציבור?
OSRD מימן מחקרים באוניברסיטאות ובחברות ברחבי המדינה בהיקף שלא היה לו תקדים. הפעילות תרמה לפיתוח מכ"ם, רקטות, מחקר בביקוע גרעיני, תרופות אנטיביוטיות וחיסונים. חלק מן הטכנולוגיות שירתו ישירות את המאמץ המלחמתי, אך השפעתן נמשכה זמן רב אחרי סיום הקרבות.
המלחמה יצרה צורך בפתרונות מהירים. אך כדי לייצר אותם נדרשה הממשלה לבנות מנגנון שאפשר לחבר בין כסף ציבורי, מומחיות אקדמית, יכולת הנדסית וייצור תעשייתי.
אחת ההמצאות החשובות לא הייתה מכשיר – אלא חוזה
אחת התרומות החשובות של OSRD הייתה יצירת חוזה המחקר והפיתוח הפדרלי. במקום להעסיק את כל המדענים כעובדי ממשלה או להעבירם למעבדות ממשלתיות, המדינה התקשרה בחוזים עם אוניברסיטאות, חברות ומעבדות קיימות.
כך יכלו החוקרים להמשיך לעבוד בתוך הקהילות האקדמיות והתשתיות המקצועיות שלהם, בעוד הממשלה הגדירה משימות, סיפקה כסף ודרשה תוצאות.
רוב חוזי המחקר נמסרו לגופים שכבר פעלו לפני המלחמה. עם זאת, במקרים מסוימים הקימה הממשלה ארגונים גדולים שנועדו למשימה אחת. הדוגמה הבולטת הייתה מעבדת הקרינה במכון הטכנולוגי של מסצ׳וסטס, MIT, שהפכה למרכז הלאומי של מחקר ופיתוח המכ"ם.
המונח „מעבדת קרינה” עלול להטעות: עיקר עבודתה לא עסק בקרינה רדיואקטיבית אלא בגלי רדיו ובמכ"ם. היא ריכזה פיזיקאים, מהנדסי חשמל, מתמטיקאים ותעשיינים במאמץ לפתח מערכות גילוי, ניווט והכוונת נשק.
החוזה אפשר לממשלה לקנות מחקר בלי להלאים את האוניברסיטה או החברה שביצעה אותו. הוא גם הפך את האוניברסיטאות לשותפות קבועות של המדינה במימוש מטרות לאומיות.
מי מחליט איזה מחקר ראוי למימון?
OSRD לא חילק כסף רק על פי קשרים פוליטיים או מעמד המוסד. הוא השתמש בהערכת מומחים כדי לבחון אם הצעה אפשרית מבחינה מדעית וטכנולוגית. לצד השאלה המדעית נשקלה גם חשיבותה למשימה הצבאית.
זה לא היה בדיוק מנגנון ביקורת העמיתים המקובל כיום ב־NSF או ב־NIH, אבל הוא הניח עיקרון מרכזי: החלטות על מחקר צריכות להסתמך על אנשים שמבינים את התחום.
השילוב לא היה נקי ממתחים. המדענים בחנו היתכנות, מקוריות ואיכות מקצועית; הצבא בחן תועלת מבצעית ודחיפות. הצעה יכולה הייתה להיות מעניינת מבחינה מדעית אך חסרת ערך מיידי למלחמה, או להפך – חיונית לצבא אך מוגבלת מבחינה מחקרית.
המודל שנוצר חיבר בין שני סוגי שיפוט: מצוינות מדעית ורלוונטיות למשימה. עד היום סוכנויות שונות בארצות הברית מאזנות ביניהם בדרכים שונות.
מהן הוצאות עקיפות – ומדוע הן חשובות?
אחד הנושאים הטכניים לכאורה ש־OSRD נאלץ לפתור היה מימון ההוצאות העקיפות של המחקר.
כשממשלה מממנת ניסוי, לא די לשלם את שכר החוקרים ולקנות את המכשיר המסוים הדרוש לפרויקט. המעבדה זקוקה לחשמל, מים, מערכות בטיחות, תחזוקה, הנהלת חשבונות, ספריות, שטחי עבודה, טכנאים ותשתיות מחשוב. חלק מן העלויות האלה משותפות לפרויקטים רבים ואי אפשר לייחס אותן בקלות לניסוי יחיד.
אלה מכונות הוצאות עקיפות או תקורה.
OSRD אימץ עיקרון של „ללא רווח וללא הפסד”: אוניברסיטאות וחברות לא היו אמורות להתעשר מעבודת המלחמה, אך גם לא להפסיד כסף משום שהסכימו להשתתף בה. בשלב הראשון נקבע לחברות החזר הוצאות עקיפות בגובה 100% מעלות העבודה הישירה, ולאוניברסיטאות 50%.
שיעורים אלה אינם הכללים הנהוגים כיום, אך עצם ההכרה בכך שמחקר מחייב תשתית מוסדית נשארה חלק מרכזי ממערכת המענקים.
גם בזמן המלחמה הנושא עורר מחלוקת עזה. כמה מן הוויכוחים הנוכחיים סביב „קיצוץ תקורה” חוזרים למעשה לשאלה שנשאלה כבר בשנות הארבעים: האם הממשלה משלמת רק עבור ניסוי מסוים, או גם עבור המוסד שמאפשר לבצעו?
למי שייך פטנט שמומן בכספי הציבור?
בעיה נוספת הייתה הבעלות על המצאות.
אם חברה או אוניברסיטה פיתחו טכנולוגיה באמצעות כסף ממשלתי, האם הפטנט צריך להיות שייך להן, למדינה או לציבור? מצד אחד, הממשלה ביקשה למשוך גופים פרטיים ולתת להם תמריץ להשתתף. מצד אחר, משלמי המסים כבר מימנו את המחקר.
ברבים מחוזי OSRD הורשו הקבלנים לשמור את הבעלות על הפטנטים, בעוד הממשלה קיבלה רישיון להשתמש בטכנולוגיה ללא תשלום תמלוגים. בתחומים מסוימים, ובהם חלק מן המחקר הרפואי, הממשלה שמרה לעצמה את הבעלות.
הוויכוח לא הסתיים עם המלחמה. מדיניות הסוכנויות השתנתה במשך השנים, עד שחוק בייה–דול משנת 1980 יצר מסגרת אחידה יותר שאפשרה לאוניברסיטאות, למוסדות ללא כוונת רווח ולעסקים קטנים להחזיק בפטנטים שנולדו ממחקר במימון פדרלי.
תומכי המודל טענו שהוא מסייע להעביר המצאות מן המעבדה לשוק. מבקריו שאלו מדוע הציבור נדרש לעיתים לשלם מחיר גבוה על מוצר שנוצר באמצעות כספו.
הפניצילין: מן המעבדה לייצור המוני
התצלום שנלווה למאמר ב־Science מציג את אחד מסיפורי ההצלחה האזרחיים הבולטים של מערכת המלחמה: המחקר, הבדיקות והייצור ההמוני של פניצילין.
תכונותיו האנטיביוטיות של הפניצילין היו ידועות עוד לפני מלחמת העולם השנייה, אך הפיכתו מתגלית מעבדתית לתרופה זמינה בהיקף גדול חייבה הרבה יותר ממחקר בסיסי. נדרשו שיטות לגידול העובש, שיפור התפוקה, טיהור החומר, בדיקת יעילותו, הקמת קווי ייצור ושיתוף פעולה בין הממשלה, אוניברסיטאות וחברות תרופות.
המלחמה יצרה ביקוש דחוף לתרופה נגד זיהומים חיידקיים בקרב פצועים. המערכת שנועדה לספק פתרון לצבא האיצה תהליך שהביא לאחר מכן פניצילין לאוכלוסייה האזרחית ושינה את הרפואה.
אותו דפוס חזר בתחומים אחרים: השקעה שנועדה למשימה צבאית יצרה ידע, מתקנים, כוח אדם ותעשיות שנעשו בסיס לחדשנות אזרחית.
המלחמה הסתיימה, השותפות נשארה
OSRD פורק לאחר המלחמה, אך המערכת שיצר לא נעלמה. עוד לפני הניצחון ביקש רוזוולט מווניבר בוש לבחון כיצד אפשר להשתמש בלקחי המלחמה בימי שלום.
בוש השיב במסמך המפורסם Science, the Endless Frontier – „המדע, החזית האינסופית”. הוא טען שהממשלה צריכה להמשיך לממן מחקר בסיסי באוניברסיטאות משום שתוצאותיו תורמות לבריאות, לכלכלה ולביטחון הלאומי, גם כאשר אי אפשר לצפות מראש אילו יישומים יצמחו ממנו.
בוש הציע להקים קרן מחקר לאומית שתעניק תמיכה בעיקר על סמך איכות מדעית. לעומתו, הסנאטור הארלי קילגור ביקש מערכת בעלת אחריות דמוקרטית רחבה יותר, שתיתן משקל גם לצרכים חברתיים, לפיזור גאוגרפי של הכסף ולזכויות הציבור בהמצאות.
המערכת שנוצרה בסופו של דבר לא תאמה במלואה אף אחת מן התכניות.
במקום משרד מדע מרכזי אחד, תחומי המחקר התפזרו בין גופים רבים. משרד המחקר של הצי קיבל חלק מן החוזים הצבאיים; הוועדה לאנרגיה אטומית קיבלה את התחום הגרעיני; המכונים הלאומיים לבריאות הרחיבו את המחקר הרפואי; ובהמשך נוספו נאס"א, משרד האנרגיה, הקרן הלאומית למדע וסוכנויות אחרות.
כאשר NSF הוקמה לבסוף בשנת 1950, היא הייתה שחקנית קטנה יחסית לעומת סוכנויות המשימה הגדולות.
מדוע אין לארצות הברית משרד מדע אחד?
מערכת המחקר האמריקנית נותרה מפוצלת עד היום.
NIH מממן בעיקר מחקר ביו־רפואי, ובחלק גדול מן המקרים חוקרים באוניברסיטאות מציעים את השאלות שהם מבקשים לחקור. NSF מממנת מחקר בסיסי במגוון רחב של תחומים. משרד האנרגיה מפעיל רשת של מעבדות לאומיות. נאס"א מממנת מדעי חלל, תעופה וחקר כדור הארץ. משרד ההגנה וסוכנות DARPA מממנים תכניות שמטרתן פיתוח יכולות ביטחוניות.
לכל סוכנות תרבות שונה, מנגנוני הערכה שונים ומידה שונה של מעורבות בניהול המחקר.
הפיצול מקשה לעיתים על קביעת סדרי עדיפויות לאומיים. אין תקציב פדרלי יחיד למדע ואין גוף אחד שרואה את התמונה כולה. תחומים עלולים ליפול בין הסוכנויות, ומחקרים דומים עלולים לקבל מימון כפול.
אך לפיצול יש גם יתרון: הוא מונע מתפיסה אחת או ממוסד אחד לשלוט בכל המחקר. תחום שנדחה בסוכנות אחת עשוי למצוא תמיכה בסוכנות אחרת. חוקרים ומשימות שונות מקבלים סוגים שונים של מימון, ופגיעה בגוף אחד אינה מחסלת מיד את המערכת כולה.
במובן זה, חוסר הסדר הוא גם מנגנון של גיוון וחוסן.
מערכת מצליחה שגם היא זקוקה לתיקון
הראיות שמציגים הכלכלנים דניאל פ׳ גרוס ובהאוון נ׳ סמפט במאמרם ב־Science מצביעות על תשואה גבוהה להשקעות הפדרליות במחקר ופיתוח. מדינות אחרות העתיקו רכיבים מן המערכת האמריקנית, לרבות מימון תחרותי בסגנון NSF ו־NIH ומדיניות המאפשרת למוסדות למסחר המצאות שנוצרו במימון ציבורי.
אבל הצלחה אינה מבטלת ביקורת.
במשך השנים נטען שסוכנויות המחקר נעשו ביורוקרטיות, שמרניות ונמנעות מסיכון. חוקרים מקדישים זמן רב לכתיבת בקשות שמעטות מהן יזכו במימון. ועדות מומחים עשויות להעדיף רעיונות בטוחים ומוכרים על פני כיוונים חריגים. מוסדות חזקים נהנים מיתרון מצטבר, ואילו חוקרים צעירים ואוניברסיטאות קטנות מתקשים להיכנס למערכת.
גם שאלות שנראות חדשות אינן חדשות באמת: מהו שיעור התקורה הראוי? למי צריכים להשתייך פטנטים? כמה כסף יש להקדיש למחקר בסיסי לעומת פיתוח שימושי? האם המימון מרוכז מדי במספר מצומצם של אוניברסיטאות ומדינות?
כל השאלות האלה ליוו את המערכת כבר מראשיתה.
המורשת של מצב החירום
מלחמת העולם השנייה לא המציאה את האוניברסיטה האמריקנית ולא את המחקר התעשייתי. היא חיברה ביניהם באמצעות כסף פדרלי, חוזים, מומחים ומטרות לאומיות.
החיבור הוליד הישגים עצומים, אך הוא גם קירב את המדע לצבא ולמנגנוני הכוח של המדינה. הוא העניק לחוקרים משאבים שלא היו בידיהם קודם לכן, אך גם הפך מוסדות מחקר לתלויים בהחלטות הממשל. הוא עודד מחקר בסיסי, אך צמח מתוך דרישה לפתרונות מעשיים ומהירים.
המערכת האמריקנית לא נבנתה כמבנה מושלם. היא התפתחה משכבה על גבי שכבה, באמצעות מוסדות שהתמודדו עם מלחמה, המלחמה הקרה, מרוץ החלל, מגפות ואתגרים כלכליים.
הלקח שלה אינו שכל בעיה דורשת „פרויקט מנהטן” חדש. הלקח הוא שמדיניות מחקר אפקטיבית דורשת יותר מהזרמת כסף: היא דורשת מוסדות, כללי משחק, מומחיות, יכולת ליטול סיכונים והסכמה ציבורית לכך שמחקר הוא השקעה ארוכת טווח.
זוהי הכתבה השלישית בסדרת „אמריקה במבחנה”. הפרק הבא יעסוק במעבר ממפעל ההמצאות של תומס אדיסון וממעבדות המחקר התאגידיות אל המערכת המפוצלת של אוניברסיטאות, חברות הזנק ותאגידים.
—
שאלות ותשובות
מה היה OSRD?
OSRD היה המשרד למחקר ופיתוח מדעי שהוקם בתקופת מלחמת העולם השנייה כדי לגייס מדענים, אוניברסיטאות וחברות לפיתוח טכנולוגיות עבור המאמץ המלחמתי. הוא נוהל בידי וניבר בוש.
מה חידשה מערכת המימון שנוצרה במלחמה?
היא הרחיבה מאוד את השימוש בחוזי מחקר עם אוניברסיטאות וחברות, הערכת הצעות בידי מומחים, מימון הוצאות עקיפות וקביעת כללים לגבי הבעלות על פטנטים שנוצרו בכספי ציבור.
מהן הוצאות עקיפות במחקר?
אלה עלויות שאינן שייכות לניסוי יחיד, אך נחוצות לקיום המחקר: מבנים, חשמל, מערכות בטיחות, תחזוקה, ספריות, מינהל, תשתיות מחשוב וציוד משותף.
מדוע מערכת המימון האמריקנית מפוצלת בין סוכנויות רבות?
לאחר המלחמה הועברו תחומי המחקר לגופים שונים, ובהם הצבא, NIH, הוועדה לאנרגיה אטומית ובהמשך NSF ונאס"א. הפיצול מקשה על תיאום, אך גם מאפשר מגוון שיטות מימון ומפחית תלות בסוכנות יחידה.
האם מערכת המימון שנוצרה בשנות הארבעים עדיין קיימת?
הארגונים והכללים השתנו, אך רבים מעקרונות היסוד נשארו: שותפות בין הממשלה לאוניברסיטאות, מימון תחרותי, ביקורת מומחים, החזר תקורה והסדרים למסחור פטנטים שנוצרו במחקר ציבורי.
—
—
אמריקה במבחנה – המשך הסדרה
הפרק הקודם: המודל הגרמני שהוליד את אוניברסיטת המחקר האמריקנית
כל פרקי הסדרה: אמריקה במבחנה: 250 שנות מדע, כוח ודמוקרטיה
הפרק הבא: מאדיסון ומעבדות בל עד כלכלת הסטארט־אפים — בקרוב
עוד בנושא באתר הידען
- מי יממן את הרעיון הגדול הבא? — על הפער שבין מחקר בסיסי לפיתוח מסחרי, ועל הצורך במימון ציבורי כאשר השוק הפרטי אינו מוכן לשאת בסיכון ארוך הטווח.
- היהודים, הנאצים והמירוץ אחר פצצת האטום — על המדענים האירופים שהתריעו בפני הממשל האמריקני והניעו את אחד ממיזמי המחקר הממשלתיים הגדולים של מלחמת העולם השנייה.
- כיצד עיצב ממשל טראמפ השני את גורל המדע בארה״ב תוך 30 ימים — עוסק ישירות במענקים הפדרליים ובהוצאות העקיפות של האוניברסיטאות, שני מנגנונים שנולדו במערכת המתוארת בפרק.
- חוקרים תחת איום: קיצוצי תקציבי NIH משבשים מחקרים קריטיים בכל העולם — על תפקידה של NIH כמממנת מחקר רפואי באוניברסיטאות ועל השלכותיהם של שינויים פתאומיים במדיניות המענקים.
- סוכנויות המדע של ארה״ב תחת מתקפה: מלגות מצטמצמות ומינויים פוליטיים משנים סדרי עדיפויות — על NSF, הכשרת חוקרים צעירים והחשיבות של סוכנויות מימון עצמאיות למערכת המחקר האמריקנית.
- דרפ״א מממנת פיתוח של מעבד מסוג חדש – מעבד ניתוח גרפים — דוגמה מוחשית למודל של סוכנות משימה המממנת תוכנית טכנולוגית ממוקדת ומנהלת אותה באופן פעיל, בדומה לעקרונות שירשה DARPA ממיזמי המלחמה.
