מחדל במשרד הבריאות: מ-2014 הופסק למעשה המאבק בעישון, ומ-2015 עליה במספר המעשנים, בפרט הצעירים

כך עולה מדו”ח מבקר המדינה שפורסם אתמול (ג’). עוד עולה מהדוח כי חברות הטבק משתמשות בכוחן הכלכלי העצום כדי לסכל חקיקה שתקטין את אטרקטיביות העישון. שר הבריאות (כיום סגן שר אבל בפועל השר) יעקוב ליצמן נפגש פעמיים עם נציגים בכירים בתעשיית הטבק ולא דיווח על כך לציבור. 

ארגון הבריאות העולמי מגדיר את העישון – גורם המוות הגדול ביותר הניתן למניעה. מוצרי הטבק כוללים בעיקר סיגריות, טבק לגלגול, טבק לנרגילות וסיגרים. לפי דוח שהגיש שר הבריאות לכנסת בעניין מצב העישון בשנת 2016[1] , כ-350 מהחומרים שמכילים מוצרי הטבק הם מסוכנים לבני אדם, וכ-70 מהחומרים הם חומרים מסרטנים. כן צוין בדוח של משרד הבריאות כי הטבק מכיל סם מסוכן הגורם להתמכרות מהירה מאוד ולתלות קשה של המשתמש במוצר. עוד צוין בדוח כי דרגת ההתמכרות לטבק מוגדרת כגבוהה יותר מדרגת ההתמכרות לסמים אחרים.

לפי הדוח של משרד הבריאות, תוחלת החיים של מעשנים נמוכה ב-10 עד 13 שנים בממוצע מתוחלת החיים של לא מעשנים. מעשנים הם בעלי סיכון מוגבר ללקות בנכויות שונות, בטרשת עורקים, באוטם שריר הלב ובמפרצת של אבי העורקים. עישון סיגריות גורם ליותר מעשרה סוגי סרטן וליותר מ-90% ממחלות הריאה החסימתיות הכרוניות, וכן מעכב ריפוי כיבים ומגביר את הסיכון להיווצרות יָרוֹד (קטרקט). עישון סיגריות בזמן ההיריון גורם לסיבוכים לאם וליָלוד. העישון גם גורם לעלויות עקיפות למשק ולפגיעה בפריון העבודה בשל אובדן ימי עבודה ואובדן כושר עבודה.

חברות בין-לאומיות מעטות מאוד עוסקות בתעשיית הטבק. רווחי החברות הללו עצומים – על פי הדוח של משרד הבריאות, בשנת 2013 נאמד הרווח הנקי של חברות הטבק הגדולות בעולם בכ-44 מיליארד דולר. בשנים האחרונות פועלות החברות המעורבות בתעשיית הטבק בתקיפות, לרבות באמצעות תביעות משפטיות, נגד מדינות המקדמות מאבק בעישון. בעניין זה יצוין כי במהלך הליך החקיקה בכנסת בנוגע למעבר לחפיסות סיגריה אחידות (מראה וצבע אחידים וכיתוב אחיד של שם המוצר) הפעילו מדינות זרות לחצים על מקבלי ההחלטות, לצורך סיכול החקיקה[2].

האחריות לביצוע הפעילות למניעת עישון נתונה בידי כמה גופים. משרד הבריאות הוא הגוף המאסדר הקובע את המדיניות בתחום זה, וקופות החולים מסייעות בגמילה מעישון במסגרת השירותים שהן נותנות לציבור. עוד שותפים לפעילות בתחום זה הם משרד החינוך, שעוסק בחינוך ובהדרכה למניעת עישון, צה”ל, ארגונים רפואיים ועמותות.

שני חוקים עיקריים מסדירים את המאבק בעישון: החוק למניעת עישון במקומות ציבוריים והחשיפה לעישון, התשמ”ג-1983 (להלן – החוק למניעת עישון); חוק הגבלת הפרסומת והשיווק של מוצרי טבק, התשמ”ג-1983 (להלן – חוק הגבלת הפרסומת והשיווק). מכוח חוקים אלה הותקנו תקנות שונות. בשנת 2005 אשררה מדינת ישראל את האמנה הבין-לאומית לפיקוח על הטבק שגיבש ארגון הבריאות העולמי בשנת 2003 (להלן – האמנה).

בינואר 2011 הגישה ועדה ציבורית למניעת נזקי העישון שהקים משרד הבריאות (להלן – הוועדה הציבורית) את המלצותיה לממשלה[3]. על בסיס ההמלצות החליטה הממשלה במאי 2011 על תכנית לאומית לצמצום העישון ונזקיו[4] (להלן גם – החלטת הממשלה ממאי 2011). בהחלטה הוטלה על שרי הבריאות, האוצר, החינוך והגנת הסביבה לנקוט את הפעולות הנדרשות ליישום התכנית, לרבות תיקוני חוקים.

על פי הדוח של משרד הבריאות, בשנת 2016 נפטרו בישראל כ-8,000 בני אדם מתחלואה שנגרמה מעישון, כ-800 מהם עקב חשיפה לעישון כפוי. עלות הטיפול במחלות הקשורות בעישון בשנת 2016 הייתה לפחות כ-3.7 מיליארד ש”ח. בתחילת שנות השבעים של המאה העשרים חלה ירידה בשיעור המעשנים, ואולם משנת 2013 נבלמה מגמת הירידה^[5]. בשנת 2016 כ-22.5% מהאוכלוסייה בישראל – עישנו (כ-1.6 מיליון איש).

המדיניות הממשלתית בעניין המאבק בעישון

עד מועד סיום הביקורת יושמו רק חלק מהפעולות שנקבעו בהחלטה הממשלה ממאי 2011. למשל, שר הבריאות לא הקים במשרדו יחידה למאבק בעישון, והמשימות בתחום זה מפוזרות בין עובדים שונים, לרבות מְרכז, בלי שבראשם עומד גורם מתכלל הנושא באחריות. הדבר אינו מאפשר טיפול ממוקד בתופעת העישון. משרד הבריאות אימץ כמה יעדים שנקבעו בדוח הוועדה הציבורית, אך ליעדים אלו ולאופן השגתם אין כל התייחסות בדוח השנתי של המשרד או בתכניות העבודה שלו. למשל, בתכניות העבודה לא נקבעו יעדים לגבי הגברת פעולות האכיפה וצמצום שיעור המעשנים, על פי שיוכם המגדרי, המגזרי והגילאי. המשימות שקבע המשרד בנושא העישון לשנים 2016 ו-2017 כלל לא בוצעו. רק בשנת 2017 המשרד קבע יעד כמותי של ירידה של 1% במספר המעשנים במגזר הערבי, כיוון שזיהה כי חל גידול במספר המעשנים במגזר זה. אולם הוא לא התחשב בשיוך המגדרי (בשנת 2016 עישנו כ-43% מהגברים וכ-10% מהנשים במגזר הערבי). המשרד קבע ששימוש בטבק ובמוצרי עישון גורם לנזקים קשים ואף קטלניים והרחיב בצו את ההגבלות על עישון במקומות ציבוריים, אולם ממרץ 2014 הפסיק לעסוק בקידום התיקון לחוק הגבלת הפרסומת והשיווק. יש לראות זאת בחומרה רבה. שר האוצר לא הגיש המלצות לממשלה בעניין שיעורי המס על מוצרי טבק. השר להגנת הסביבה לא הגיש לממשלה תכנית לצמצום הנזקים מבדלי הסיגריות שיוצרים מפגע של פסולת בשטח ציבורי.

לגבי האמנה עלה כי ישראל פועלת על פיה באופן חלקי: על כמה מוצרי טבק מוטל מס נמוך יחסית; אין איסור על עישון בכל המקומות הציבוריים, ואין פיקוח על תכולת מוצרי הטבק; אין אזהרות גרפיות מרתיעות על האריזות; האזהרות המילוליות על החפיסות מצוינות על שטח קטן מהמומלץ באמנה; משרד הבריאות אינו מממן תכניות הסברה לציבור בעניין נזקי העישון; לא נאסר לפרסם מוצרי טבק בכל כלי התקשורת והרשתות החברתיות.

פגישות של שר הבריאות ובכירי משרד הבריאות עם נציגי חברות טבק ללא דיווח לציבור

שר הבריאות ח”כ יעקב ליצמן ובכירי המשרד נפגשו פעמיים עם נציגי חברות טבק, אך בניגוד להוראות שנקבעו באמנה לא הביא השר עובדה זו לידיעת הציבור. יש ליידע את הציבור על פגישות של מקבלי ההחלטות עם נציגי חברות הטבק, מאחר שחשיפה לציבור של פגישות אלה יש בכוחה לבלום הפעלת לחץ של חברות הטבק על מקבלי ההחלטות, ולמנוע קבלת החלטות שאינן עולות בקנה אחד עם הצורך בשמירה על בריאות הציבור. כמו כן, הסתרת הפגישות עם חברות הטבק נוגדת את הצורך החיוני בשקיפות.

ההמלצות העיקריות

1. מגמת הירידה במספר המעשנים בישראל נעצרה. ההתגייסות של הממשלה, ובראש ובראשונה של משרד הבריאות, למאבק בעישון היא תנאי הכרחי לצמצום התופעה ונזקיה. על משרדי הממשלה, ובפרט משרדי הבריאות, האוצר, החינוך והגנת הסביבה, להירתם במלוא המרץ למאבק בעישון ובנזקיו. עליהם לקדם פעולות חקיקה והסדרה, לבצע הסברה ולהגביר את פעולות האכיפה בתחום זה. על שר הבריאות ומנכ”ל משרדו להוביל בנחרצות את יישום המדיניות לצמצום תופעת העישון, לרבות את יישום החלטת הממשלה בנושא ואת יישום הוראות האמנה. על משרד הבריאות להוביל עבודת מטה בין משרדית, לגיבוש תכנית לאומית מערכתית ואופרטיבית שבה ייקבעו יעדים, מדדים ולוחות זמנים לשם השגת מטרת העל – צמצום ממשי של היקף העישון. השיעור הגבוה של המעשנים בקרב הצעירים מדאיג ביותר. על משרד הבריאות לנקוט פעולות כדי למנוע כניסה של צעירים למעגל המעשנים ולסייע לצעירים שכבר מעשנים להיגמל.
2. ההוצאה הלאומית השנתית על טיפול במחלות הנגרמות מחשיפה לעישון היא גבוהה ומוערכת ב- 3.7 מיליארדי ש”ח. בביקורת עלה שלמיסוי יש השפעה על צריכת מוצרי טבק. על שר האוצר ומשרדו לבחון מחדש ולעומק את סוגיית מיסוי כלל מוצרי הטבק, לרבות הטבק לגלגול.
3. על הקופות לפעול לאיתור מעשנים ולהזמנתם להשתתף בסדנאות הגמילה מעישון. על משרד הבריאות לקדם תכנית למניעת עישון וגמילה ממנו ולבחון, בשיתוף הקופות, את האפשרות להכשיר את הרופאים הראשוניים לעבור סדנאות כדי לעודד מטופלים להפסיק לעשן.
4. על צה”ל לבחון דרכים לאסור מכירת סיגריות גם בבסיסים סגורים, ובייחוד בבסיס ההדרכה הראשי שבנגב. על הרמטכ”ל לעקוב אחר יישום החלטתו ולקבוע מדדים לבחינת הצלחתה.
5. על משרד החינוך לפעול ליישום החוזרים שפרסם בנושא מניעת עישון סיגריות ומוצרי טבק במוסדות החינוך. ראוי גם שמשרד החינוך יפתח מדדים לבדיקת אפקטיביות המלחמה בעישון.
6. ראוי שראשי הרשויות המקומיות, מרכז השלטון המקומי ושר הפנים, שהוא הממונה על הרשויות המקומיות, יאמצו את היוזמה של “עיר נקייה מעישון”. על שר הפנים לעודד את הרשויות המקומיות להיאבק בעישון ולתמרץ את הרשויות שפעולותיהן אפקטיביות.
7. על משרד הבריאות לתת מענה למגבלות האכיפה של הסדרנים בנוגע לעישון במקומות ציבוריים ולפעול למניעת עישון בבתי החולים ובמוסדות הסיעודיים שאינם ממשלתיים. במידת הצורך יש ליזום תיקוני חקיקה. על משרד הבריאות, בשיתוף מרכז השלטון המקומי, לפעול על מנת לקדם את הגברת האכיפה של הרשויות המקומיות בתחום הפיקוח על העישון.

סיכום

על כל אדם מוטלת החובה לשמור על חייו ובריאותו, ככתוב – “ונשמרתם מאד לנפשותיכם” (דברים ד, ט”ו); משרד הבריאות, כרגולטור של מערכת הבריאות וכאחראי על בריאות הציבור, נוטל על עצמו גם חובות למניעת תחלואה של הציבור. עישון סיגריות ומוצרי טבק אחרים פוגע בכל מערכות הגוף. מדי שנה בשנה מתפרסמים מחקרים המוכיחים שהעישון גורם למגוון הולך וגדל של מחלות, כגון סרטן, מחלות לב וכלי דם ומחלות נשימה. בישראל נפטרים בכל שנה כ-8,000 אנשים ממחלות הנגרמות מעישון. לצד הנזקים החמורים הנגרמים מעישון, הוא גם מוגדר כגורם המוות הגדול ביותר הניתן למניעה. בביקורת עלה כי פעילות המשרד בנושא המלחמה בעישון היא מצומצמת ולכן יש לעשותה בכל חזית אפשרית. הצלחה במאבק בעישון יכולה להביא לצמצום ההוצאה בגין מחלות הנגרמות מעישון, דבר שיאפשר להפנות כספים למטרות אחרות, למשל לריפוי מחלות שלא ניתן למנוע אותן.

בביקורת נבדק המאבק של גורמים שונים, ובראשם משרד הבריאות, בתופעת העישון. עלו ליקויים בתחומים שונים, ובהם מיסוי מוצרי הטבק, החקיקה בנושא העישון, אכיפת החוקים הקיימים בנושא העישון, הסברה וחינוך בעניין נזקי העישון והתערבות בקהילה לשם מניעת עישון.

ראוי שהפעילות למניעת העישון ולצמצום נזקיו תהיה לאומית-מערכתית ותכלול את כלל הגורמים הרלוונטיים במדינה: משרד האוצר, משרד המשפטים, משרד החינוך, צה”ל, משרד הפנים, מרכז השלטון המקומי, הרשויות המקומיות, המשרד להגנת הסביבה, קופות החולים ובתי החולים. על משרד הבריאות להוביל בנחישות את ביצועה של פעילות כאמור, ובין השאר ליזום ולקדם שינויי חקיקה שיקשו להפיץ מוצרי טבק, ליזום פעולות הסברה בעניין נזקי העישון ולפעול בקרב קופות החולים, כדי שאלה יאתרו את מבוטחיהם המעשנים ויעודדו אותם להשתתף בתכניות גמילה ולפרסם בהקדם באתר המרשתת שלו תכנית לאומית למניעת עישון, שתכלול יעדי יישום מדידים. כמו כן על משרד האוצר, בשיתוף משרד הבריאות, לפעול להעלאת המסים על מוצרי הטבק ולהסביר לציבור את התועלת שבצעד זה.

על הממשלה לאתר את הגורמים לאי-יישום מלא של החלטתה ממאי 2011, לקבל, בשיתוף הגורמים שצוינו לעיל, החלטות לגבי פתרון הבעיות המקשות את יישום ההחלטה, להיות מעורבת ביישום התכנית הלאומית ולפקח על כך, לרבות באמצעות קביעת אבני דרך לכל אחד מהגורמים המעורבים. על משרד הבריאות לפעול לתיקון הליקויים שהועלו בדוח זה ולדווח לממשלה על התקדמות יישום התכנית הלאומית. נדרשת מעורבות הממשלה ופיקוחה גם על התקדמות התכנית הלאומית, איתור הבעיות ומציאת פתרונות לטיפול בנושא חשוב זה.

[1]        דו”ח שר הבריאות על העישון בישראל 2016, פורסם, הוגש לכנסת במאי 2017.

[2]        שם, עמ’ 77.

[3]        בראשות הוועדה עמד פרופ’ רוני גמזו, מנכ”ל משרד הבריאות דאז. ועדה זו נועדה לסיים את עבודתה של ועדה קודמת בראשות השופט גילון, שמינה שר הבריאות דאז שלמה בניזרי. הוועדה הקודמת החלה לפעול בשנת 1999, אולם לא הגישה דוח מסכם במשך כעשר שנים.

[4]        החלטה מס’ 3247 מ-29.5.11.

[5]        הדוח של משרד הבריאות, עמ’ 20.

עוד בנושא באתר הידען:

• מחקר: התועלת מתרופות לגמילה מעישון מגיעה ל-8% בלבד
• מחלות הנגרמות כתוצאה מעישון
• מחקר בארה”ב: בתוך דקות מעישון סיגריה נגרם נזק מיידי לדנ”א
• הסתרת הנזקים הרפואיים של העישון ע”י חברות הטבק