התגברות והחמרה של אירועי אקלים, לצד המשך השינוי בדפוסי האקלים, עלולים לגרום לנזק ניכר ולפגיעה בכלכלת ישראל וטומנים בחובם סיכון לביטחון הלאומי של ישראל במגוון תחומים. כתוצאה מכך הועלה בישראל הצורך ביישום פעולות היערכות ברמה הלאומית והאסטרטגית כדי לקדם היערכות אפקטיבית לשינויי האקלים במסגרת החלטות הממשלה משנת 2009 ומשנת 2018.
התגברות והחמרה של אירועי אקלים, לצד המשך השינוי בדפוסי האקלים, עלולים לגרום לנזק ניכר ולפגיעה בכלכלת ישראל וטומנים בחובם סיכון לביטחון הלאומי של ישראל במגוון תחומים. כתוצאה מכך הועלה בישראל הצורך ביישום פעולות היערכות ברמה הלאומית והאסטרטגית כדי לקדם היערכות אפקטיבית לשינויי האקלים במסגרת החלטות הממשלה משנת 2009 ומשנת 2018.
בביקורת עלה כי:
בהיבטי היערכות לאומית לשינויי אקלים
מוכנות להשפעות שינויי האקלים: בחלוף שלוש שנים מהחלטת הממשלה 4079 אין לישראל תוכנית פעולה לאומית מתוקצבת בת ביצוע שהיא פועלת על פיה, כך שלא הושגה מטרת-העל של החלטת ממשלה זו, ולפיה “בישראל תהיה מוכנות גבוהה להשפעות של אקלים משתנה”.
היערכות מקדימה: למרות הצורך בהיערכות מקדימה וקידום פעולות מניעה ארוכות טווח לסיכונים בתחומים שעלולים להיות מושפעים משינויי האקלים, ובהם תחומי הבריאות, החקלאות והמזון, משק המים והאנרגיה, התשתיות, התכנון והרשויות המקומיות, המוכנות בחירום, ביטחון המדינה, המגוון הביולוגי – שנכללו בהחלטת הממשלה 4079, בהתאם לשאלון מבקר המדינה, 82% מ-63 גופים ציבוריים בישראל לא בחנו את הנושא במסגרת תהליך ניהול סיכונים ארגוני, ו-77% לא ביצעו מיפוי סיכונים וההשפעות של שינויי האקלים על פעילותם.
בהיבטי בניית תשתית ממשלתית להיערכות
הקמת גוף מנהל עם סמכויות, משאבים ויכולות לרכישת ידע
- מתן סמכויות ביצוע למינהלת ההיערכות לשינויי אקלים הפועלת במשרד להגנת הסביבה ואשר הוקמה מכוח החלטת ממשלה 4079 בשנת 2018: למינהלת תפקיד מרכזי בגיבוש, תיאום, הטמעה והוצאה אל הפועל של המדיניות הלאומית להיערכות לשינויי אקלים, אולם לא ניתנו לה סמכויות לצורך ביצוע תפקידיה. בכך נפגעה יכולת התכנון, הביצוע והתפעול של היערכות מדינת ישראל לנושא.
- תקצוב עבודת המינהלת והפעולות שבהובלתה: המינהלת פועלת בלי שהוקצו לה המשאבים הדרושים לקידום הפעולות שהוטלו עליה ועל ועדות המשנה שלה, ללא תקנים ייעודיים וללא מסגרת ארגונית שאישרה נציבות שירות המדינה. בהיעדרו של תקציב טרם קודמו פעולות מחקריות לצורך היערכות אפקטיבית, פיתוח מתודולוגיה לניתוח סיכונים או בדיקות בהקשר הכלכלי, כגון בחינת הנזק למשק, עלויות המניעה והתועלות הישירות והעקיפות הנובעות מהפעולות הדרושות לצורך ההיערכות הלאומית. דוח היערכות מדינת ישראל לשינוי אקלים שהוגש לאישור הממשלה באפריל 2021 על ידי המינהלת, כולל המלצות לתקצוב של כ-50 פרויקטים באופן מיידי, זאת בלי שניתנו לה סמכויות לצורך ביצוע תפקידיה ותקציב ייעודי ארוך טווח שיאפשר את מימושם.
- מוקד ידע לאומי: המינהלת חסרה את רוב הגופים שעליהם המליצה העבודה המדעית והמלצות לאסטרטגיה לאומית (שאימצה הממשלה) כפי שמקובל גם בעולם – ועדה מדעית מייעצת כלל-משרדית, מרכז ידע ומדע ומומחה להערכת סיכונים אשר יוכלו לסייע למינהלת לשמש גורם ידע לאומי שיפעל לשם יצירת הידע הדרוש לקידום פעולות היערכות לאומית בנושא שינויי אקלים.
תקצוב וביצוע של תוכניות היערכות בישראל
- תקצוב התוכנית הממשלתית: שלא בהתאם לאמור בהחלטת הממשלה 4079, ולפיה כל גוף נדרש לפעול ולקדם תוכנית היערכות לסיכוני אקלים,ל-84% מהגופים הציבוריים שאליהם נשלח שאלון שהפיץ משרד מבקר המדינה אין תוכנית היערכות לסיכוני אקלים, והם טרם תקצבו את הפעולות הנחוצות לשם כך; 89% מהגופים לא פעלו מול משרד האוצר לקדם תוכניות בנושא.
- תקצוב פרויקטים: מתוך 378 משימות שנכללו בהחלטת הממשלה 4079 בנוגע לכלל הגופים הציבוריים המנויים בהחלטה זו, לגבי 60 מהן (16%) דווח על ידי הגופים הציבוריים כי הן תוקצבו ונכללו בתוכניות העבודה המשרדיות ונקבעו להן לוחות זמנים ומועד אחרון לביצוע.
יצירת ידע מחקרי לצורך התמודדות עם אי-ודאות בשינוי אקלים
- ההיבט המדעי-מטאורולוגי: המינהלת לא נקטה את הפעולות הנחוצות על פי העבודה המדעית והמלצות לאסטרטגיה לאומית להשלמת פערי הידע המחקריים, ובסיס הידע הקיים בעבודה המדעית כמעט שלא פותח ולא עודכן ותוקף מאז החלטת הממשלה 4079.
- ההיבט הכלכלי: אף שבשנת 2009 החליטה הממשלה כי יש לקדם פעולות היערכות על בסיס בחינה של היבטים כלכליים ותקציביים הנובעים מיישום אמצעי ההיערכות הדבר טרם בוצע.
- הערכה מקרו-כלכלית בדבר עלות ההיערכות: היעדרם של כלים, תקציבים ואנשי מקצוע במינהלת לצורך ביצוע הערכות כלכליות מלאות עלול לגרום למציאות ולפיה אין במדינת ישראל בסיס ידע לאומי שכולל הערכה מקרו-כלכלית לקידום ההיערכות לשינויי אקלים.
- פערי ידע: למינהלת אין תוכנית סדורה להשלמת פערי ידע בנושא ההיערכות לשינויי אקלים, ואין בפניה תמונת מצב מלאה על אודות מחקרים שביצעו גופים במגזר הציבורי או על מחקרים מתוכננים בעניין זה.
הבניית תרחישים אקלימיים ושימוש בהם במסגרת פעילות גופים
- אף שמידע מטאורולוגי מעודכן בדבר אירועי עבר ומגמות עתיד מצוי בידי השירות המטאורולוגי (השמ”ט), השימוש שנעשה בו על ידי הגופים הציבוריים חלקי בלבד; כשלושה רבעים מהגופים שענו לשאלון שהפיץ משרד מבקר המדינה דיווחו כי הם אינם משתמשים במגמות מטאורולוגיות עתידיות.
- למרות הצורך בחיזוק הידע האקלימי ובניית יכולת המחקר האקלימי הישראלי ובנייה של בסיס הידע המדעי לצורך קבלת החלטות לפי החלטת הממשלה 4079, בהיעדר תקציב לא הוקם מרכז חישובים לאומי לסימולציות אקלימיות בשמ”ט, ולא בוצעו סעיפים נוספים הנוגעים לצורך בחיזוק הידע האקלימי. ללא שיפור יכולות טכנולוגיות של השמ”ט, הגופים הציבורים בישראל יתקשו להעריך את מגמות האקלים העתידיות הנוגעות להם, ובשל כך עלול להיווצר פער בין הפעולה הממשלתית לבין המגמה האקלימית שתתרחש בפועל ותשפיע על סקטור מסוים או על אוכלוסייה מסוימת.
בהיבטי גיבוש תוכנית היערכות לאומית וביצועה
הטמעתם של שיקולי היערכות לשינויי אקלים בפעולות ובתהליכי קבלת ההחלטות לרוחב הממשלה (Mainstreaming)
- מהשאלון שהפיץ משרד מבקר המדינה עלה כי כ-60% מהגופים הציבוריים דיווחו כי אין להם קשר עם גופי מפתח כמו משרד ראש הממשלה, משרד האוצר ומינהל התכנון בנוגע להיערכות לסיכונים הכרוכים בשינויי האקלים; ורבע מהגופים מגדירים את נושא שינויי האקלים כנושא שייכנס לאחד מיעדיהם בשנים הקרובות.
- נושא ההיערכות לשינויי אקלים מטופל במינהלת במסגרת של “נוסף על התפקיד”, ללא התמקצעות והתמחות בנושא, וב-69% מהגופים הציבוריים שהשיבו לשאלון שהפיץ משרד מבקר המדינה אין פונקציה מקצועית לנושא.
זיהוי וניתוח סיכונים שמקורם בשינויי אקלים
- לא הוקמה ועדת משנה ייעודית להערכת סיכונים לפי החלטת הממשלה 4079; יתר ועדות המשנה במינהלת שעסקו בתחום הסיכונים לא עסקו בנושאים שהעבודה המדעית אשר כוללת המלצות לאסטרטגיה לאומית משנת 2017 המליצה כי הם צריכים להיכלל במסגרת פעילות ועדה זו. המינהלת לא השלימה את גיבושה של מתודולוגיה לקבלת החלטות המבוססת על ניהול סיכונים.
- 77% מהגופים הציבוריים שהשיבו לשאלון שהפיץ משרד מבקר המדינה דיווחו כי טרם ביצעו מיפוי סיכונים הנוגעים לשינויי אקלים, ו-75% מהם אינם מבצעים מיפוי סיכונים משותפים עם גופים ציבוריים נוספים; 82% מהגופים לא בחנו את הנושא במסגרת ניהול סיכונים ארגוני; ו-92% מהגופים דיווחו שלא ננקטת פעולה בהתאם לתיעדוף הפעולה ולניתוח מגמות האקלים של מינהלת היערכות לשינויי אקלים.
- סיכונים לתשתיות לאומיות: יש חשש של ממש לפגיעה בתשתיות הלאומיות של ישראל בשל שינויי אקלים כגון למתקני התפלה ולמערכות של הסעות המונים.
הכרה במשבר האקלים כאיום אסטרטגי לאומי: נכון ליולי 2021, רשות חירום לאומית (רח”ל) טרם כללה את נושא שינויי האקלים במפת האיומים הלאומית, ולפיכך נושא שינוי האקלים אינו כלול בתרחיש הייחוס הלאומי המצרפי.
היערכות מערכת הביטחון לסיכונים שנובעים משינויי אקלים: ביולי 2021 נושא ההיערכות לשינוי אקלים נמצא בבחינה ובלמידה ראשוניים במשרד הביטחון ובצה”ל, וטרם הוקמו צוותי עבודה שיגבשו תוכניות עבודה קונקרטיות שייתנו מענה לסיכונים הנוגעים למערכת הביטחון בשנים הקרובות במסגרת התוכנית הרב-שנתית של צה”ל שאושרה עד 2024 (תר”ש תנופה) ובטווח הבינוני-רחוק.
קידום ההיערכות בתיאום עם מערכת ההשכלה הגבוהה: המינהלת לא קידמה מחקרים אקדמיים עם המועצה להשכלה גבוהה (מל”ג) או עם הוועדה לתכנון ולתקצוב (ות”ת), כנקבע בהחלטת הממשלה 4079.
בהיבטי סיכוני בריאות, מחלות והתפרצות מגפות עקב שינויי האקלים
מדינת ישראל מצויה באזור “מוקדה” (Hot spot) הנתון להשפעות וסיכונים של שינויי אקלים אשר גורמים לשינויים אקולוגיים עולמיים. אלה מביאים לידי התפשטות וקטורים (מפיצי מחלות) לאזורים חדשים, ובד בבד עם שינוי בעונתיות וערעור האיזונים בטבע, הרס בתי גידול ואובדן מינים, מדינת ישראל עשויה להיות חשופה במידה רבה לסיכונים מרחיקי לכת הנוגעים לביטחון הלאומי של ישראל בכמה מעגלים: מערכת בריאות הציבור ורווחתו, ובכלל זאת חשש מהתגברות השכיחות של אירועי מחלות ומגפות (כמו הקורונה), השפעות חברתיות, נפשיות ומגדריות; ביטחון מזון ומים; והיבטים גיאו-אסטרטגיים.
התוכנית הלאומית לבריאות וסביבה, שעליה הוחלט בהחלטת ממשלה 1287 ממרץ 2016, לא הוגשה לאישור שרי הבריאות והג”ס ולא הועברה לאישור הממשלה. כמו כן אף שמשרד הבריאות בחן פעולות מסוימות בהתאם להחלטת הממשלה 4079 מיולי 2018, בפועל בחינה זו לא הניעה לפעולה ממשית ומשמעותית למימוש העיקרון המנחה שבבסיס החלטת הממשלה – לקדם תוכניות פעולה וצעדי מדיניות שיקטינו את הסיכון הבריאותי. בכך לא מולאו החלטות ממשלה אלה והרציונלים שעמדו בבסיסן – קידום צעדים לשם שיפור איכות החיים של תושבי מדינת ישראל והדורות הבאים ולשם השמירה על בריאותם.
מבקר המדינה אנגלמן ציין כי למרות ההתפתחויות העולמיות וההכרה ההולכת וגוברת בחשיבות היערכות מקדימה של מדינת ישראל על בסיס תוכניות לאומיות מתוקצבות, ממצאי פרק ביקורת זה מצביעים על כך שב-84% מהגופים הציבוריים אין תוכנית היערכות לסיכוני אקלים במסגרת פעילותם. מציאות זו מעמידה את ישראל בסיכונים שילכו ויגברו ככל ששינויי האקלים יחריפו. על כן על מדינת ישראל לנקוט פעולה בעניין ולהשלים גיבוש תוכניות פעולה לאומיות וסקטוריאליות על בסיס הקצאת המשאבים הנדרשים לכך, ולהצטרף למגמה העולמית של היערכות לשינויי האקלים.
לכל חלקי הסקירה באתר הידען:
- מבוא: ההתקדמות של ישראל בטיפול במשבר האקלים שלילית עד אפס
- פרק 1: מיטיגציה – הפעולת להפחתת פליטות גזי חממה שלא מתבצעות בישראל
- פרק 2: אדפטציה – ההיערכות הלאומית להסתגלות לשינויי אקלים לוקה בחסר
- פרק 3: היבטים כלכליים ופיננסיים של משבר האקלים; כשל שוק
- פרק 4: חוסר היערכות ארגונית, תפקודית ומקצועית לטיפול במשבר האקלים
