כמות גזי החממה (גז”ח) המצרפית של כל המדינות הנפלטת לאטמוספרה קובעת את ריכוזם באוויר. ככל שריכוזם גבוה יותר, צפויה עלייה גדולה יותר בטמפרטורה בכדור הארץ, וכתוצאה מכך החמרה של תופעות שינויי האקלים בעולם
כמות גזי החממה (גז”ח) המצרפית של כל המדינות הנפלטת לאטמוספרה קובעת את ריכוזם באוויר. ככל שריכוזם גבוה יותר, צפויה עלייה גדולה יותר בטמפרטורה בכדור הארץ, וכתוצאה מכך החמרה של תופעות שינויי האקלים בעולם.
ההתחממות הגלובלית, הנובעת מפליטת גזי חממה מעשה ידי אדם, מוכרת בעשרות השנים האחרונות כאחת הבעיות החמורות שעימן צריכה להתמודד הקהילה הבין-לאומית. הבנה זו הניעה את הקהילה הבין-לאומית לגבש בשנת 1992 את אמנת המסגרת של האו”ם (ה-UNFCCC), שעליה חתומה ישראל.
בביקורת עלה כי:
הפליטות לנפש בישראל גבוהות בהשוואה למדינות אחרות:
מגמת הפליטות לנפש נמצאת בעיקרה במגמת ירידה (ירידה לא רציפה מכ-10.7 טונות CO2eq לנפש בשנת 2000 לכ-8.8 טונות CO2eq לנפש בשנת 2018). אולם בהשוואה ל-29 מדינות ה-OECD שנסקרו, ישראל דורגה בשנת 2016 עשירית (בשליש העליון) ברשימת המדינות עם שיעור הפליטות הכי גבוה לנפש. ערכי הפליטה לקמ”ר הגבוהים יחסית של ישראל (3.6 טונה לקמ”ר נכון לשנת 2018), בשילוב עם היותה מדינת בעלת אוכלוסייה המונה כ-9.3 מיליון איש, מביאים לכך שישראל פולטת גזי חממה בהיקף דומה למדינה בגודל בינוני.
היבטי פעולות ממשלת ישראל להפחתת גז”ח עד שנת 2020
מיטיגציה (פעולות להפחתת פליטות גז”ח) בשנים 1996 – 2009: אף שישראל הצטרפה לאמנת ה-UNFCCC ואשררה אותה בשנת 1996, עלה כי כעבור 13 שנים היא קיבלה החלטות אופרטיביות הנוגעות לגיבוש מדיניות בנושא הפחתת פליטות גז”ח. גם אז לא ננקטו הפעולות שנדרשו ליישום ההמלצות וההחלטות בעניין ולהשגת הישגים ממשיים בתחום הפחתת פליטות גז”ח, אף שבחינות עלות-תועלת שבוצעו העלו כי קיימות תועלות מובהקות ביישום אמצעים להפחתת גז”ח.
קביעת יעדי הפחתת פליטות גזי חממה:
- יותר מ-20 שנה לאחר הצטרפותה לאמנת ה-UNFCCC אימצה ממשלת ישראל באפריל 2016 תוכנית לאומית עם יעדי הפחתת פליטות גז”ח (כלליים וסקטוריאליים) נמוכים מההמלצה השמרנית שגיבשה ועדת היגוי בין-משרדית (במקום 7.2 טונה CO2eq לנפש, נקבע יעד של 7.7 טונה CO2eq לנפש).
- ישראל קבעה יעד הפחתת פליטות גז”ח לנפש בלבד, אף שעל מדינות מפותחות לקבוע יעדים בערכים מוחלטים ושאפתניים. קביעת יעדים לנפש מאפשרת לישראל להעלות את כמות הפליטות האבסולוטית כל עוד יש גידול אוכלוסין, זאת בניגוד למגמה (השלילית) ביתר מדינות ה-OECD.
- ישראל קבעה יעד הפחתת פליטות גז”ח אשר היה צפוי להוביל לעלייה אבסולוטית של 103% בפליטות ביחס לשנת 1990 ושל 12% ביחס לשנת 2005, ואילו יעדי יתר המדינות שנסקרו (שווייץ, האיחוד האירופי, קנדה, ארצות הברית, מקסיקו ודרום קוריאה) היו צפויים להוביל אצלן לירידה ממוצעת של 32% ושל 33%, בהתאמה.
לפיכך, ישראל אינה מדינה “מובילה” (taking the lead) בקביעת יעדי הפחתת גז”ח כנדרש בהסכם פריז.
מיצוי פוטנציאל ההפחתה לעומת היעד של 7.7 טונה פליטות גז”ח לנפש: בחינות עלות-תועלת מקיפות שבוצעו במשך השנים העלו כי קיימות תועלות כלכליות משמעותיות באימוץ עשרות אמצעי הפחתת גז”ח שונים שנבחנו (לעיתים עד כ-80%). בפועל, אומצו פחות אמצעים, ולכן השגת היעד שנקבע, גם אם יינקטו כל אמצעי ההפחתה שבתוכנית הלאומית להפחתת פליטות גז”ח, צפויה להביא למימוש חלקי בלבד (תועלת של 50 מיליארד ש”ח במקום כ-217 מיליארד ש”ח, פחות מרבע) של הפוטנציאל הסביבתי והכלכלי הטמון ביישום אמצעים אלו. כמו כן החלטת ממשלה 542 משנת 2015 בעניין יעדי ישראל להפחתת פליטות, והתוכנית הלאומית להפחתת פליטות גז”ח משנת 2016 שגובשה בעקבותיה, אינן מורות על הפנמת העלויות הכלכליות של פליטות גז”ח, בין באמצעות מס פחמן ובין בדרך אחרת.
הפליטות לנפש וכמות הפליטות האבסולוטית: בשנים 2015 – 2020 נרשמה עלייה בפליטות האבסולוטיות של ישראל. כך למשל, בשנת 2018 היה גידול של 2.3 ובשנת 2019 גידול של 0.3 מיליון טונות CO2eq בהשוואה לפליטות בשנת 2015. לעניין נתוני הפליטות לנפש – הערך של 8.5 טונה פליטות גז”ח לנפש הקיים נכון ל-2020 משקף ירידה למול 2015 ועמידה ביעד שנקבע ל-2025 בזכות מגמת הפחתת השימוש בפחם שהחלה בשנת 2012. עם זאת, דוח ועדת היגוי ומעקב לעניין הפחתת פליטות גזי חממה בראשות המשרד להג”ס ציין בנוגע לשנת 2020 כי בעקבות משבר הקורונה הייתה ירידה משמעותית בפעילות הכלכלית במשק, וכי “למשבר הקורונה היתה תרומה לרמת הפליטות הנמוכה יחסית בשנת 2020”. זאת לפי הדוח כתוצאה, בין השאר, מירידה בצריכת הדלקים לתחבורה (כ-10% הפחתה בצריכה בהשוואה לשנת 2019), ירידה בצריכת החשמל במשק (כ-1.4% הפחתה בצריכה בהשוואה לשנת 2019) וירידה בצריכה המשקית.
מידת ההתקדמות בהשגת היעדים הסקטוריאליים: ההתקדמות בהשגת כל היעדים הסקטוריאליים נעה בטווח שבין ב”פיגור” לאפס.
הנחיות שונות בהחלטות ממשלה 542 משנת 2015 ו-1403 משנת 2016 בתחומים כמו: כלים כלכליים נוספים להמלצות ועדת מיסוי ירוק; מנגנונים לעידוד התייעלות אנרגטית במשרדי ממשלה; עידוד תחבורה ציבורית; חסמים להקמת מתקני אנרגיות מתחדשות; ושימוש בחשבונות החשמל כמסלקה), שכללו היבטים תקציביים ורגולטוריים כאחד – לא בוצעו מאז התקבלו ההחלטות. לפיכך לא הושגו היעדים הסקטוריאליים של ממשלת ישראל בהפחתת פליטות גז”ח. כך גם לגבי יעדים:
- יעד צמצום הנסועה הפרטית ב-20% שבהחלטת ממשלה 542 משנת 2015: הנסועה הפרטית עלתה מ-42 מיליארד ק”מ בשנת 2015 לכ-50 מיליארד ק”מ בשנת 2019. לפי דוח המעקב השנתי של המשרד להג”ס ממאי 2021 “הממשלה אינה צפויה לעמוד ביעד לסקטור התחבורה של צמצום נסועה פרטית”. כמו כן משרד התחבורה לא הכין תוכנית פרטנית לצמצום הנסועה הפרטית כנדרש החלטת ממשלה 1403 משנת 2016 בעניין.
- יעד התייעלות של 20% באנרגיה שבהחלטת ממשלה 4095 משנת 2008: ישראל לא עמדה ביעדים שקבעה לעצמה לשנת 2020, ובפועל ההתייעלות האנרגטית הייתה כ-62% פחות מהיעד שנקבע. כמו כן מתוך 800 מיליון ש”ח שהוקצו בהחלטות הממשלה לטובת הפחתת פליטות גז”ח באמצעות התייעלות, לא נוצלו 500 מיליון ש”ח לפחות.
- יעד ייצור חשמל מאנרגיות מתחדשות: ישראל לא עמדה ביעד של 10% שקבעה לעצמה בהחלטת ממשלה 4450 משנת 2009 לשנת 2020 (בפועל – שיעור של 35% – 40% פחות מהיעד שנקבע), וההתקדמות להשגת יעד של 17% אנרגיות מתחדשות לשנת 2030 מועטה (ובפרט למול היעד המתהווה של 30%), והגיעה נכון לסוף שנת 2020 ל-6.1% בלבד.
השקעה בתשתיות: לפי ה-OECD, משנת 1997 בקירוב ההשקעה בתשתיות בישראל הייתה נמוכה מההשקעה הממוצעת במדינות ה-OECD. נכון לשנת 2016, ההשקעה בתשתיות בישראל מוערכת בכ-2% מהתמ”ג, ואילו ממוצע ה-OECD הוא כ-3.4% – 3.5% מהתמ”ג (כ-75% יותר מבישראל).
היבטי גיבוש יעדי הפחתת גז”ח סקטוריאליים לישראל
גיבוש האסטרטגיה של ישראל למעבר לכלכלה דלת פחמן עד שנת 2050: בתהליך המעבר לכלכלה דלת פחמן 2050 שמוביל המשרד להג”ס נמצאו עיכובים בגיבוש היעדים בעיקר בתחום האנרגיה בשל היעדר הסכמות לגבי היעדים בין משרד האנרגיה ובין המשרד להג”ס. כתוצאה מכך התעכב שלב האינטגרציה של כל חלקי המשק בתהליך, ונכון ליוני 2021 ישראל טרם הציגה תוכנית להפחתת פליטות גז”ח כמצופה בהסכם פריז.
מאפייני הטיפול בנושא האקלים: ריבוי סמכויות חקיקה ומינהל, קונפליקט בין יעדים של משרדי ממשלה ופער מובנה בין אחריות וסמכות יוצרים קושי מובנה בקידום הפחתת פליטות גז”ח. במצב של קונפליקט או פוטנציאל לקונפליקט בין היעדים המרכזיים של משרדי הממשלה ובין היעד של הפחתת פליטות גז”ח, המשרדים מתעדפים את קידום היעדים שמצויים בליבת אחריותם המיניסטריאלית על פני הפחתת פליטות (למעט במשרד להג”ס). התוצאה היא דחיקה לאורך השנים של משבר האקלים ושל יעדי הפחתת הפליטות בסדר העדיפויות המיניסטריאלי לטובת יעדים אחרים – בשלב גיבוש היעדים, בעת תקצובם ובדרך להשגתם.
סקטור האנרגיה
היעד החדש לאנרגיות מתחדשות לשנת 2030 בהשוואה למדינות ה-OECD ומדינות אחרות: מדינות שנסקרו, לרבות מדינות ה-OECD, מציגות יעדים מעודכנים לאנרגייה מתחדשת לשנת 2030 שנעים בין 40% ל-100%, ואילו ישראל מציגה יעד חדש של 30% – הנמוך ביותר ממדינות ה-OECD אשר לפי הסכם פריז אמורות להציג יעדים בערכים מוחלטים ושאפתניים ולהוביל את הליך האיפוס הפחמני (דה-קרבוניזציה) העולמי. קביעת יעדים שיגדילו את ההשקעה בתשתיות אנרגיות פוסיליות עד שנת 2030 עלולה לסכן את הליך המעבר לכלכלה דלת פחמן עד שנת 2050.
שיתוף בהחלטת הממשלה 465 בדבר יעד של 30% לאנרגיה מתחדשת לשנת 2030: ההכרעה בסוגיות כמו היקף השטחים הזמינים למתקני PV (פתוחים ודואליים), בשלות טכנולוגית של אגירת חשמל ממתקני PV וניתוחי עלות תועלת שעל בסיסם התקבלה החלטת שר האנרגייה (אשר נרשמה כהחלטת ממשלה 465 משנת 2020 ולפיה “הממשלה רושמת לפניה את החלטת שר האנרגייה על עקרונות המדיניות שלפיהם עד שנת 2030 30% מייצור החשמל יהיה מאנרגייה מתחדשת”) התבצעו על ידי משרד האנרגייה ורשות החשמל, ללא שיתוף מוקדם של משרדי ממשלה וגורמים רלוונטיים נוספים (כגון רשות מקרקעי ישראל [רמ”י], מינהל התכנון במשרד הפנים, משרד הבינוי והשיכון והמשרד להג”ס) כגורמים מכריעים. כמו כן בדיקת רשות החשמל הוגבלה להיתכנות שיעור של 30% אנרגיות מתחדשות; היא לא בחנה את הפוטנציאל המלא להפחתת גז”ח לשנת 2030 ולא כללה משמעויות של שיפורים טכנולוגיים הצפויים להשפיע בשנים הקרובות על פוטנציאל זה.
גיבוש יעדים לשנת 2050 לסקטור האנרגייה: ממשלת ישראל גיבשה החלטת ממשלה 171 משנת 2021 יעד פליטות גז”ח לסקטור האנרגיה אשר מלמד על מדיניות של מעבר לכלכלה דלת פחמן ולא מאופסת פחמן כפי שמתכננות מדינות OECD רבות. משרד האנרגיה לא קבע יעד לאנרגיות מתחדשות לשנת 2050 בשל החסמים שאותם מנה ובשל אי-הוודאות בקביעת יעדים לטווח ארוך. המשרד קבע יעד הפחתת פליטות לסקטור האנרגייה, אך לא פירט במפת הדרכים שפרסם בשנת 2021 להערות הציבור ובמסמכי המדיניות של המשרד כיצד בכוונתו להשיגו ללא יעדים שאפתניים לאנרגיות מתחדשות וללא טכנולוגיות חלופיות בשלות או טכנולוגיות בשימוש (כגון טכנולוגיות CCS לתפיסת פחמן, גרעין, מימן וטכנולוגיות עתידיות), וגם לא כיצד בכוונתו לפעול לקידום השימוש בטכנולוגיות החלופיות האמורות או לפעול להסרת החסמים שמנה במסמכיו.
התרחישים שהציג משרד האנרגיה מלמדים כי הוא סבור שיישום מלא של יעד הפחתת פליטות של 85% מושג באמצעות ייצור חשמל בשיעור של 54% עד 90% מאנרגייה מתחדשת, שהוא טווח רחב שמקנה לו גמישות. המשרד לא הציע טווח זה של אנרגיות מתחדשות כיעד משנה ליעד-העל של הפחתת פליטות. השארת תמהיל של 70% אנרגיית גז טבעי לאחר שנת 2030 ללא קביעת יעדי אנרגיות מתחדשות לשנת 2050 מניחה בסיס לתכנון, פיתוח והשקעות להמשך הפיתוח של משק הגז בישראל, ועלולה לפגוע במעבר עתידי לכלכלה דלת-פחמן.
אומדני עלויות למעבר כלכלה דלת פחמן: אומדן עלויות שבוצע העלה כי בכל אחת מהשנים 2030, 2040, 2050 התרחיש מוטה הטכנולוגיות שאינן סולריות (כמו תפיסת פחמן) הוא היקר ביותר, ואילו התרחיש מוטה אנרגייה סולרית בשנת 2050 – שנת היעד הרלוונטית לאסטרטגית מעבר לכלכלה דלת פחמן – הוא בעל העלויות הנמוכות ביותר מבין כל התרחישים ומוערך בכ-49.2 מיליארד ש”ח, בהשוואה לתרחיש מוטה הטכנולוגיות שאינן סולריות שמוערך בכ-56.9 מיליארד ש”ח. משרד האנרגייה לא בחן מחדש את התרחישים, זאת אף שמהנתונים ניתן היה להסיק שאין היתכנות כלכלית לתרחיש מוטה טכנולוגיות, וכי יש להתמקד בתרחיש הסולרי שהוא בעל מנעד גמישות נרחב בפני עצמו (בעל שיעור של עד 90% אנרגיות מתחדשות) ולבחון את הדרכים להוצאתו לפועל. כמו כן אומדני יישום התרחישים השונים לא הוצגו במפת הדרכים למשק האנרגייה 2050, אשר פורסמה להערות הציבור באפריל 2021.
מדיניות הפחתת פליטות גז”ח מול הפקת דלקים פוסיליים: קידום הפקת דלקים פוסיליים אינו מתיישב עם המדיניות המוצהרת של הממשלה, זה יותר מעשור, לצמצם פליטות גז”ח ומזהמי אוויר. בעוד הממשלה מקדמת מאבק בשינויי האקלים ולמען אוויר נקי, היא גם מקדמת מדיניות של “מיצוי פוטנציאל” משאבים שנדרש להתאימו למאמץ הלאומי להפחתת פליטות גז”ח.
סקטור התחבורה
רכבים חשמליים: נכון לשנת 2020 שיעור הרכבים החשמליים בישראל הוא 0.05% מכלל הרכבים, והפעולות להגדלת שיעורם נמצאות בראשיתן. בעקבות מגפת הקורונה העולמית החליט משרד האנרגייה לדחות את היעד שנקבע בשנת 2019 – לאסור ייבוא רכבים עם מנועי בערה החל בשנת 2030 – בחמש שנים נוספות (עד שנת 2035) אף על פי שלא הראה כי מדינות אחרות פעלו באופן דומה.
התוכנית להפחתת גז”ח לסקטור התחבורה: חלקים משמעותיים מהתוכנית להפחתת פליטות גז”ח מסקטור התחבורה שאותה מקדמים משרדי התחבורה, הג”ס והאנרגייה נותרים בגדר המלצות או הצעות לנקיטת פעולות וכלי מדיניות, ומשרד התחבורה טרם גיבש תוכנית מפורטת להפחתת גז”ח מסקטור זה אשר משתלבת עם יתר התוכניות האסטרטגיות במשרד התחבורה. כמו כן לא הובהר הקשר בין כל אמצעי, ועד כמה נקיטתו תתרום להפחתת גז”ח. דוגמאות להמלצות (שטרם אומצו או תוקצבו) הן למשל הגדלת ההשקעה בתשתיות התחבורה הציבורית ובפרט במערכות הסעת המונים; חבילת מדיניות מותאמת לניהול חנייה; תמחור הנסיעה בכביש לפי סוג הרכב; סגירת רחובות לתנועה ויצירת תשתית לעידוד רכיבת אופניים והליכה; תוכנית לאומית לעידוד עבודה, לימודים וקניות מרחוק.
חסמים: קיימים חסמים למימוש האמצעים שמנו המשרדים, והסרתם דורשת מעורבות של משרדים ויחידות סמך ממשלתיות רבות (ובהם רמ”י, מינהל התכנון, משרד הפנים והרשויות המקומיות). דוגמאות לחסמים הן היעדר תשתית טעינה יעילה לרכבים חשמליים; קושי בהתקנת נקודות טעינה בבתים משותפים מסיבות משפטיות; היעדר ידע מספיק בתחום הטעינה ברשויות המקומיות; והיעדר תוכנית לעידוד השימוש בתחבורה ציבורית.
יעדי ישראל שגובשו לאיפוס האנרגיה במבנים חדשים: רוב המדינות שנסקרו קבעו כי מבני מגורים יחויבו באיפוס אנרגטי עד 2020, ובישראל חובה כזו צפויה לחול משנת 2025 ובאופן חלקי ביותר. כך למשל מבנים גבוהים יותר מחמש קומות, אשר שיעורם צפוי להיות כ-80% מהמבנים למגורים, ומבני תעשייה כלל אינם כלולים בחובת איפוס אנרגטי. התוכנית אינה כוללת יעדים חדשים לשנת 2050, למעט מבני מסחר. כמו כן טרם גובשו תוכנית ליישום היעדים לאיפוס האנרגייה והפחתת פליטות גזי חממה מסקטור מבנים והמנגנון שיפעל להשגתם.
התייעלות באנרגייה במבנים קיימים: לא נקבעו יעדים לחיוב התייעלות אנרגטית במבנים קיימים אשר בשנת 2050 (לפי משרד האנרגייה) צפויים להיות כ-50% מכלל המבנים.
סקטור הפסולת
יעדים בתחום הפסולת: המשרד להג”ס לא קבע יעדי הפחתת פליטות גז”ח לסקטור הפסולת במסגרת החלטת ממשלה 542 (בהמשך להסכם פריז) ואף שהטיפול בנוגע לצמצום היקפי הפסולת ואופן הטיפול המיטבי בה נמצאו, לפי מסמך האסטרטגיה בנושא של המשרד להג”ס, חסרים.
לחיוב צוין כי כמות הפליטות לנפש נמצאת בעיקרה במגמת ירידה (ירידה לא רציפה מכ-10.7 טונות CO2eq לנפש בשנת 2000 לכ-8.8 טונות CO2eq לנפש בשנת 2018). הערך נכון ל-2020 משקף ירידה למול הערך בשנת 2015 ועמידה ביעד שנקבע לשנת 2025.
כן, צוין לחיוב כי משנת 2012 עבר סקטור ייצור האנרגיה בישראל מייצור חשמל מוטה פחם לייצור מופחת פחם ומוטה גז (כמקור עיקרי) – משנת 2012 עד שנת 2018 חלה ירידה בשימוש בפחם לייצור חשמל בשיעור של 29%, ובשנים 2018 עד 2020 הייתה ירידה של עוד 4%. הדבר הביא לירידה בפליטות מזהמים לאוויר ולירידה מסוימת בפליטות פחמן. הפחתה זו היא הגורם העיקרי להפחתת פליטות CO2 לנפש. המשך יישום מדיניות זו תוביל להפחתה מוערכת של כ-9 מיליון טונות גז”ח עד לשנת 2025 ושל כ-17 מיליון טונות גז”ח עד לשנת 2030.
מבקר המדינה אנגלמן ציין כי אף שנרשמה ירידה בפליטות לנפש, הייתה עלייה בפליטות האבסולוטיות של ישראל. אשר לכל היעדים הסקטוריאליים שנקבעו בשנת 2015, ההתקדמות בהשגתם נעה בטווח שבין ב”פיגור” לאפס. מומלץ לקיים מאמץ ממשלתי בהכרעת הסוגיות שעלו ובהובלת ישראל אל עבר כלכלה דלת פחמן או אף מאופסת פחמן.
לכל חלקי הסקירה באתר הידען:
- מבוא: ההתקדמות של ישראל בטיפול במשבר האקלים שלילית עד אפס
- פרק 1: מיטיגציה – הפעולת להפחתת פליטות גזי חממה שלא מתבצעות בישראל
- פרק 2: אדפטציה – ההיערכות הלאומית להסתגלות לשינויי אקלים לוקה בחסר
- פרק 3: היבטים כלכליים ופיננסיים של משבר האקלים; כשל שוק
- פרק 4: חוסר היערכות ארגונית, תפקודית ומקצועית לטיפול במשבר האקלים
