סיקור מקיף

דוח ביקורת האקלים 3 – היבטים כלכליים ופיננסיים של משבר האקלים; כשל שוק

שינויי האקלים כתוצר של כשל שוק, וההערכות בדבר ההשפעות הכלכליות של משבר האקלים * ניתוחים כלכליים שנסקרו מראים כי אם ישראל לא תנקוט צעדים להאטת שינויי האקלים, הנזק הכלכלי משינויי האקלים יהיה גבוה יותר מהעלות למשק של תהליך הפחתת הפליטות

הפגנה נגד הנסיגה של טראמפ מתוכנית האקלים ב-22 במאי 2017. צילום: shutterstock
הפגנה נגד הנסיגה של טראמפ מתוכנית האקלים ב-22 במאי 2017. צילום: shutterstock

סיכוני האקלים צפויים להשפיע על מצבה הפיננסי של המדינה באמצעות התמ"ג, שיעורי הצמיחה ותקציב המדינה, שכן ההשפעות של שינויי האקלים צפויות לגרום לנזקים מוחשיים לסקטורים שונים במשק לאורך זמן תוך פגיעה גם ביכולת לספק מוצרים ושירותים. נוסף על כך לשינויי האקלים יש השפעה ישירה על יציבות המחירים במשק. כמו כן להתמודדות עם משבר האקלים ולמאמצים לעבור לכלכלה דלת פחמן יש השפעות על שוק התעסוקה.

בביקורת עלה כי:

בהיבטי משבר האקלים כתוצר של כשל שוק

הנזקים הנגרמים מפליטות גזי החממה הם תוצאה של השפעות חיצוניות של פעילות כלכלית שקשה לתמחר, וכל זמן שאין לפליטות עלות ממשית או השלכות שליליות אחרות ליוצר פליטות גזי החממה, השחקנים הכלכליים אינם מביאים אותן בחשבון במהלך הפעילות שלהם. בשל העובדה שהנזק מפליטות גז"ח אינו מתומחר וגורם להשפעות חיצוניות שליליות שאינן מיידיות, נגרם כשל שוק – נזקי הפליטות אינם באים לידי ביטוי באופן המקובל למדידת פעילות כלכלית – באמצעות התוצר, ובאופקי הזמן הנהוגים בתחזיות כלכליות.

בהיבטי ההערכות בדבר ההשפעות הכלכליות של משבר האקלים

אף גוף ממשלתי כלכלי או גורם האמון על תחזיות מקרו-כלכליות בישראל לא ביצע, נכון למועד סיום הביקורת, הערכה לאומית בנוגע לנזקים ולהשפעות של נזקי שינויי האקלים על המשק הישראלי לטווח הארוך בתרחיש עסקים כרגיל (BAU – Business as usual)  ובתרחישים נוספים שבהם ננקטים אמצעי מיטיגציה ואדפטציה. בהיעדר הערכות כלכליות בנושא אקלים (ברמת המקרו וברמת הפעולות הפרטניות) המועצה הלאומית לכלכלה לא פעלה לקידום הנושא בסדר העדיפויות הממשלתי (בתוכנית האסטרטגית) ומשרד האוצר לא נענה לבקשות, לרבות של המינהלת במשרד להגנת הסביבה להקצות משאבים. בנוסף, מחקרים עדכניים על אודות נזקי שינויי  האקלים שנסקרו בחלק זה מעלים סיכונים מקרו-כלכליים ארוכי טווח הצפויים בעולם ובישראל כתוצאה משינויי האקלים. אובדן התמ"ג העולמי עד שנת 2050 מוערך לפי מחקרים עולמיים שונים שנסקרו בטווח שבין 2.5% ל-18.1% בתרחיש BAU, ובאזור הים התיכון, המזרח התיכון ואפריקה שבה נמצאת ישראל ושכנותיה אובדן התמ"ג אף גבוה מכך ומוערך בטווח שבין 8.5% ל-27.5%. ההערכות הקיימות בעולם לנזקים אלו הן חלקיות בשל אי-הוודאות המאפיינת תרחישים ארוכי טווח הנוגעים לשינויי האקלים – המעלה את החשש כי ההשפעות המצרפיות של שינויי האקלים על הכלכלה יהיו חמורות אף יותר מההערכות שנסקרו (ובפרט ברמות הגבוהות יותר של התחממות). כיוון שאין בעולם מודל או תרחיש אשר יכולים לתת תמונה מלאה על ההשפעות הכלכליות הנגרמות משינויי האקלים, הסיכונים הנובעים מהם ייוותרו במידה רבה בלתי ניתנים לגידור, ויש לתת את הדעת על כך שתוצאות המודלים הן חלקיות ומניבות תחזיות בעלות הערכת חסר משמעותית בנוגע להשפעות הכלכליות המצרפיות של נזקי האקלים.

בהיבטי נקיטת אמצעי מיטיגציה ואדפטציה

ניתוחים כלכליים שנסקרו מראים כי אם ישראל לא תנקוט צעדים להאטת שינויי האקלים, הנזק הכלכלי משינויי האקלים יהיה גבוה יותר מהעלות למשק של תהליך הפחתת הפליטות. למדיניות של הפחתת גז"ח יש תועלות מובהקות, והמשק הישראלי יכול להגיע לירידה ניכרת בפליטות גז"ח בלי לפגוע ביעדי צמיחה ארוכי טווח, ובניתוח עלות-תועלת כוללני המעבר לכלכלה דלת פחמן יוכל להביא לעלייה בתוצר וברווחה החברתית. 

לפי ה-NGFS (רשות הבנקים המרכזיים והמפקחים להפיכת המערכת הפיננסית לירוקה), מעבר מוסדר (Orderly) – מוקדם והדרגתי – לכלכלה דלה או מאופסת פחמן הוא התרחיש בעל ההשפעה הפחותה ביותר על התוצר. לנוכח הפערים העולים מדוח זה בעניין הפחתת גז"ח ובעניין תמחור פחמן בישראל, עלה כי מדינת ישראל מצויה בעניינים אלו בפיגור בהשוואה למדינות OECD אחרות. הסיכונים הפיזיים של משבר האקלים (תרחיש BAU) צפויים להביא להפסד מוערך של כ-11% מהתוצר העולמי עד שנת 2050, ושל 25% מהתוצר עד שנת 2100; ואילו נזקיו המוערכים של המעבר המוסדר קטנים יותר מאשר בתרחיש BAU ומתרחיש של מעבר לא מוסדר (Disorderly) לכלכלה דלת פחמן: 2% מהתוצר בתרחיש מעבר מוסדר עד שנת 2050 לעומת יותר מ-6% בתרחיש מעבר לא מוסדר, ו-4% בתרחיש מעבר מוסדר עד שנת 2100, לעומת יותר מ-9% במעבר הלא מוסדר. לפיכך, ככל שישראל תשתהה במעבר לכלכלה דלת פחמן, עולה החשש כי העלויות למשק הישראלי יהיו גבוהות יותר. 

בהיבטי השפעות המעבר לכלכלה דלת פחמן על שוק העבודה

משרד הכלכלה ומשרד העבודה והרווחה לא בחנו את השלכות משבר האקלים והשינויים הצפויים כתוצאה מהמעבר לכלכלה דלת פחמן על שוק התעסוקה. למעבר לכלכלה דלת פחמן יכולות להיות השפעות שליליות על התעסוקה בתחומים עתירי פליטות. מחקרים שונים מראים כי ניתן לצמצם את ההשפעות השליליות על שוק העבודה כתוצאה מהמעבר לכלכלה דלת פחמן ואף להפיק השפעות חיוביות נוספות, אולם הדבר דורש תכנון, קביעת מדיניות ממשלתית לפיתוח תעסוקה עתירת מיומנויות ירוקות המשולבת במדיניות הכללית של המעבר לכלכלה דלת פחמן ויישום של מדיניות זו. מדיניות ירוקה יכולה ליצור מקומות עבודה בכמה סקטורים כלכליים "ירוקים" (כמו ענף האנרגייה הסולרית), ואילו צמצום מקומות העבודה מתרחש בעיקר בענפים "חומים" (כמו ענף זיקוק דלקים או ענף התעופה) שפעילותם מתחלפת בסקטורים ירוקים. כך למשל, מחקר בעניין העריך כי השגת היעדים שישראל קבעה במסגרת הסכם פריז של ייצור חשמל בשיעור של 17% מאנרגייה מתחדשת בשנת 2030 ייצרו 16,764 משרות הקשורות להקמת מתקנים סולריים, ועמידה ביעדי ההתייעלות האנרגטית תוסיף באופן ישיר 1,400 מקומות עבודה.

בהיבטי חדשנות טכנולוגית אקלימית בישראל

בשנת 2018 שיעור ההשקעה הציבורית של רשות החדשנות בתחומי האנרגייה, המים, הסביבה והקיימות היה 4%, השיעור השלישי הנמוך ביותר מבין התחומים שנסקרו. כמו כן נתונים השוואתיים בנוגע למדינות OECD אחרות מלמדים כי בתחום טכנולוגיות הקשורות באקלים, ישראל מדורגת בתחתית סולם הדירוג עם שלוש מדינות נוספות, והיא התקדמה בכ-2% בשנים 2016 עד 2018 לעומת השנים 2000 עד 2002.

תמחור פחמן

בעשור האחרון מדינות שונות החלו להשתמש בתמחור פחמן בנוגע לסקטורים תעשייתיים כדי לעמוד ביעדי הפליטות של גז"ח לפי הסכם פריז, באמצעות אימוץ מנגנון של מס פחמן המוטל על כל טונה פליטה של 2CO שנפלט לאטמוספרה. מס זה מוטל על השימוש בדלקים בתעשייה, לייצור חשמל ולתחבורה.

בביקורת עלה כי: 

בנושא מגמות בין-לאומיות: במהלך השנים יותר מדינות מאמצות הסדרים לתמחור פחמן ונכון ליולי 2021 ב-61 מדינות כבר אומצו הסדרים כאלו. בה בעת במדינות האיחוד האירופי מקודמת מדיניות ולפיה יבוא ממדינות שלישיות שעימן הן סוחרות (שאינן חברות באיחוד) יחויב ב"היטל פחמן בגבול" (Carbon Border Adjustment Mechanism). תהליכים אלו עלולים להוביל למציאות שבה שותפות סחר של האיחוד האירופי, שישראל נמנית עימן, עלולות להיות מושפעות ממדיניות האיחוד האירופי באופן שיצוא טובין (עתיר פחמן בעיקר) מישראל עשוי להיות חשוף למגבלות סחר.

התהליכים לקידום תימחור פחמן בישראל: בישראל, מאז 2008 בוצעו שורה של עבודות על ידי גורמים ממשלתיים ומקצועיים, אשר ניתחו את המשמעויות הכרוכות במיסוי פחמן ועמדו על היתרונות הגלומים במהלך זה. נמצא כי נכון לספטמבר 2021 טרם ננקטו צעדים אופרטיביים בנושא.

משבר האקלים כמחולל סיכונים פיננסיים

שינויי האקלים מציבים סיכונים יוצאי דופן במורכבותם שכן הם ישפיעו על סקטורים, אזורים גאוגרפיים ונכסים מרובים – לעיתים בו-זמנית. ענפים פיננסיים ה"מאוימים" ממשבר האקלים הם בין היתר שוק ההון, ענף הביטוח והמערכת הבנקאית. 

בביקורת עלה כי ההנחיות הרגולטוריות הפיננסיות כיום בישראל בכללותן אינן נותנות ביטוי לסיכוני אקלים. תחולתן היא על תאגידים מסוגים מסוימים (למשל, חברות ציבוריות) ותחת נסיבות מוגבלות (למשל ביצוע וולונטרי, או התייחסות לשיקולי ESG כמקשה אחת ללא ייחוד של שיקולי אקלים). נוסף על כך ההנחיות לא כוללות אחידות בגילוי ודיווח, אף שיכולתו של מוסד פיננסי להתייחס במדיניות ההשקעות, המימון או הביטוח שלו להיבטים אקלים (ו-ESG בכלל) תלויה בגילוי מידע רלוונטי ואיכותי מצד החברות שבהן הם משקיעים או שאותן הם מממנים או מבטחים. בנוסף, משבר האקלים יוצר סיכונים פיננסיים למדינות, חברות ופרטים באמצעות שני סוגים של סיכוני אקלים: (א) "סיכונים פיזיים" – סיכונים אקוטיים , וכן השפעות כרוניות של שינויים ארוכי טווח בדפוסי מזג האוויר – המשפיעים על הרכוש, ההון הפיזי, התשתיות, החקלאות והנדל"ן; (ב) "סיכוני מעבר" – הנובעים ממעבר העולם לכלכלה דלת פחמן. הערכות כיום נעות בין 1 ל-18 טריליון דולר באובדן ערך נכסים עולמי כתוצאה מכך. סיכוני המעבר, שמאופיינים באי-ודאות בנוגע לטכנולוגיות שיבשילו ואי-ודאות בנוגע לרגולציה שתתגבש, עלולים להשפיע גם על ענפים בישראל: ענף ייצור מוצרי נפט, כימיקלים ומוצריהם בעל פדיון ממכירות (מקומיות ויצוא) של כ-67.5 מיליארד ש"ח; ענף ייצור מוצרי גומי ופלסטיק בעל פדיון של כ-19.6 מיליארד ש"ח; וענף הכרייה והחציבה בעל פדיון של כ-17.7 מיליארד ש"ח – והם עשויים להיות מושפעים אם יוחלט להטיל מס פחמן, אם תקודם מדיניות של מעבר לרכבים חשמליים וייצור אנרגייה מתחדשת או אם יוטלו מכסים לייצוא מוצרים מסוג זה במדינות אחרות.

עוד עלה כי ככל שמדינות העולם יעלו על המסלול של מיטיגציה אגרסיבית (הפחתה חדה ומהירה של פליטות גז"ח), סיכוני האקלים הפיזיים יפחתו, ואילו סיכוני המעבר יגברו. מכאן החשיבות של מעבר מוסדר, מוקדם והדרגתי לכלכלה דלת פחמן ושל הצורך לשמור על שליטה בתהליך המעבר לכלכלה דלת פחמן או האיפוס הפחמני. לעומת זאת, במצב שבו מדינות יפעלו בתרחיש BAU (ללא הפחתת פליטות) או יפעלו מעט או לאט מדי להפחתתן, כפי שעלה בדוח זה בנוגע לישראל, אזי יגברו הסיכונים הפיזיים של שינויי האקלים לעומת סיכוני המעבר, ואף ייתכן כי בתגובה להתממשות הסיכונים הפיזיים יתחזק הצורך במעבר מהיר ולא מוסדר לכלכלה דלת פחמן, ולפיכך גם סיכוני המעבר יתחזקו בהתאם.

בביקורת נמצא כי מעורבותה של ישראל בפעילות הבין-לאומית בתחום סיכונים פיננסיים שמקורם באקלים היא מצומצמת ומסתכמת בהצטרפותו של בנק ישראל לארגון NGFS באוקטובר 2020 ובהצטרפות הבורסה לניירות ערך בתל אביב בתחילת 2021. הועלתה פעילות בין-לאומית ענפה ומתמשכת של רגולטורים וקובעי מדיניות מעשרות מדינות בתחום הסיכונים הפיננסיים והכלכליים הקשורים לאקלים. פעילות זו חוצת ענפים וכוללת את תחום הבנקאות, ההשקעות והביטוח, ואף נוגעת במקרו-כלכלה, והיא מערבת מאות גורמי ממשל ורגולטורים בעשרות מדינות כדי להפכו לעניין נורמטיבי. תוצרי שיתופי פעולה אלו מניבים המלצות מקצועיות, תובנות, ניירות עמדה ועקרונות פרקטיקה מיטביים. בכל הנוגע למעורבות מדינת ישראל בפורומים הבין-לאומיים עלה כי כאמור מעורבותה נמוכה (למעט בנק ישראל והפיקוח על הבנקים המעורבים בפעילות בין-לאומית מגוונת משנת 2020).

בהיבטי סיכוני אקלים במערכת הבנקאות עלה כי:

מאז מכתב ששלח המפקח על הבנקים למערכת הבנקאית בעניין סיכונים סביבתיים בשנת 2009, הוא לא ערך ביקורת ממוקדת סיכונים סביבתיים. התייחסות לסיכונים סביבתיים עלתה אגב ביקורות שנערכו בשישה מקרים בשנים 2012 עד 2017, ובכל השנים הוא לא התייחס בביקורות אלו לסיכוני אקלים שהם בעלי מורכבות ופרופיל ייחודיים.

בנוסף, בממצאי סקירה שערך המפקח על הבנקים ב-2019 העלו כי הנחיותיו במכתב ששלח בשנת 2009 "יושמו באופן מצומצם למדי, ובעיקר בזיקה לאשראי. מרבית הבנקים עיגנו בנהלים הליכים לזיהוי היבטי סיכון סביבתי בעת מתן אשראי אך לא עיגנו נהלים לניטור ובקרה אחר הסיכון". התרשמות הפיקוח על הבנקים הייתה כי "מערך ניהול סיכונים ומערך הביקורת הפנימית מעורבים באופן מוגבל יחסית בכל הקשור לניהול הסיכון הסביבתי, ולא הוגדרו הליכים לניהול הסיכון בראייה קבוצתית. בנוסף נמצא כי לא התקיימו דיונים אפקטיביים בהתייחס לנושא בהנהלה ובדירקטוריון".

עוד עלה כי נוסח מכתב המפקח על הבנקים משנת 2009 לא הזכיר בצורה מפורשת את שינויי האקלים, לא התייחס לאופן יישום אופקי ואחיד של המכתב ולא פירט את מנגנוני ההטמעה הנדרשים כדי ליישם את הנחיותיו. דבר זה הותיר שיקול דעת רחב לתאגידים הבנקאיים ולא קידם אחידות במערכת הבנקאית. במהלך השנים שחלפו התפתחו מאוד הידע והפרקטיקה בתחום סיכוני סביבה, ובפרט בתחום סיכוני האקלים. עם זאת, בביקורת עלה כי במשך עשור מאז מכתב המפקח – משנת 2009 עד שנת 2020 – הפיקוח על הבנקים בבנק ישראל לא עסק כמעט בסיכוני סביבה או אקלים ולא עדכן את הנחיותיו בהתאם להתפתחויות של גורמים מקצועיים בין-לאומיים ובהתאם להתפתחויות במדינות אחרות, ולא וידא כי התאגידים הבנקאיים יישמו את הנחיות המכתב שהוציא בהתאם לנורמות הבין-לאומיות, כפי שהורה.

הועלה כי תיק היתרות של בנק ישראל לא מושקע בהשקעות בנות קיימה ואחראיות מסוג ESG. כמו כן, הוועדה ליציבות פיננסית בבנק ישראל לא דנה בסוגיית הסיכונים הפיננסיים שמקורם בשינויי האקלים.

לחיוב צוין כי בשנים 2020 עד 2021 גברה פעילותו של המפקח על הבנקים בנושא, והוא נקט פעולות שונות, את מרביתן במהלך הביקורת ולאחריה. כך למשל, בדצמבר2020  שלח המפקח על הבנקים מכתב לתאגידים הבנקאיים בנושא "ניהול סיכונים סביבתיים" ובו הצהרה על כוונתו לקיים עימם שיחות בנושא הסיכונים הסביבתיים והיערכותם לעמידה בציפיות הפיקוחיות לרבות אלו שמפורטות במסמכי רשויות הפיקוח הבין-לאומיות. כמו כן, אגף מדיניות והסדרה בבנק ישראל גיבש טיוטת "ניהול בנקאי תקין" בנושא "ניהול סיכונים סביבתיים" הכוללת, נכון לאוגוסט 2020, התייחסות לסיכוני אקלים .

בהביטי סיכוני אקלים בהשקעות, ביטוח וחיסכון נמצא כי נכון למועד הביקורת, הרשות לניירות ערך לא ערכה ביקורת בנושאי סיכונים סביבתיים ובנוגע לאופן שבו חברות ציבוריות מקיימות הנחיות בנושא דיווח סביבתי.

בנוסף, בחינה שערך המשרד להג"ס בשנת 2012 על התשקיפים של 33 חברות ציבוריות (בעלות מידע סביבתי מהותי) מצאה שונות רבה בין דיווחי החברות, הן מבחינת היקף הדיווח והן מבחינת התכנים המדווחים, וכי היו חברות שלא כללו דיווח סביבתי או שהדיווח היה לא מספק בהשוואה למצבן בפועל. המסקנה העיקרית שעלתה מהעבודה של המשרד להג"ס הייתה כי יש לתקן את התקנות תוך הגדרה ממוקדת לגבי סוגי המידע הסביבתי הנדרש ורמת הפירוט, תוך הצעת תבנית דיווח אחידה. עלה כי במהלך שבע השנים שחלפו מאז, הפעולות אשר בוצעו כפי שהוצע כאמור בנושא חובות דיווח סביבתי החלות על חברות ציבוריות – לא הובילו לתיקון המוצע.

עוד עלה כי גילוי ודיווח על אודות שילוב של שיקולים סביבתיים וחברתיים ושיקולים מתחום הממשל התאגידי (ESG) במדיניות עסקית ופיננסית במתכונת שפרסמה רשות ניירות ערך לא מבדלים את האקלים מיתר שיקולי ה-ESG. כמו כן מתכונת וולונטרית של גילוי ESG והיכולת לדווח בפורמטים שונים מובילות לכך ששיקול הדעת בנוגע לקיום הגילוי, המידע שיכלול, באיזו תדירות, מתכונתו ומיקום הפרסום יישארו בידי החברות עצמן. ללא גילוי איכותי ובר השוואה, אשר עולה בקנה אחד עם עקרונות הגילוי המקובלים בעולם, הרשות לניירות ערך עלולה להתקשות לקדם מדיניות השקעות המביאה בחשבון היבטי אקלים, והחברות מצידן לא יידרשו לשפר את ביצועיהן כדי למשוך משקיעים.

כמו כן, הנחיות רשות שוק ההון, ביטוח וחיסכון מ-2007 לא התייחסו להיבטי אקלים ולא כללו הנחיות למתכונת הדיווח בדבר היבטי ESG שיש לפרסם ואם לכלול היבטי אקלים ובפרט יצירת מתכונת אחידה לדיווח. כמו כן רשות שוק ההון לא ביצעה ביקורות ייעודיות לעניין הנחיות אלו ולא עסקה בהיבטי סביבה. נוסף על כך, לא נמצא כי רשות שוק ההון פעלה בנוגע לסיכוני אקלים בהיבטים נוספים שאינם גילוי, כמו הוראות למבטחים או לקרנות פנסייה לכלול סיכוני אקלים במדיניות ניהול הסיכונים שלהם.

מבקר המדינה אנגלמן ציין כי מומלץ שהגופים השונים יתייחסו לסיכוני האקלים לצד יתר שיקולי ה ESG. כפי שעולה מהממצאים, ההיערכות של הממשלה והרגולטורים הפיננסיים בישראל לסיכונים פוטנציאליים מצויה בראשיתה. 

לכל חלקי הסקירה באתר הידען:

שיתוף ב print
שיתוף ב email
שיתוף ב whatsapp
שיתוף ב linkedin
שיתוף ב twitter
שיתוף ב facebook

תגובה אחת

כתיבת תגובה

האימייל לא יוצג באתר.

לוגו אתר הידען
דילוג לתוכן