המועצה הלאומית למחקר ופיתוח בדוח חמור: הממשלה מזניחה את המו”פ ונותנת לו להתדרדר

אותרו מספר מגמות שליליות, אשר המשכן לאורך זמן עלול לפגוע בהתפתחות מערכת המו”פ ובצמיחה הכלכלית הניזונה ממנה * ההשתתפות הממשלתית במו”פ היא כמעט מחצית מהממוצע ב-OECD

דוח שהוגש אתמול (א’) לשר המדע, לועדת המדע של הכנסת ולראש הממשלה, כותב יו”ר המולמו”פ פרופ’ עודד אברמסקי: “אין לממשלות בישראל מדיניות כוללת לנושא המו”פ ואין תכנון רב שנתי.” פרופ’ אברמסקי ציין שבישראל שבה יש למו”פ תפקיד כל כך מרכזי לכלכלה ולחברה, חשוב שהממשלה תוביל תכנון רב שנתי של מדיניות המו”פ הלאומית.

בדו”ח כותב פרופ’ אברמסקי בין היתר: “המועצה הלאומית למחקר ולפיתוח בחנה את מבנה מערכת המו”פ בישראל ואת מגמות ההתפתחות השוררות בה כדי לבסס מדיניות שתבטיח את שמירת ההישגים הקיימים של המערכת והמשך צמיחתה בעתיד. אותרו מספר מגמות שליליות, אשר המשכן לאורך זמן עלול לפגוע בהתפתחות מערכת המו”פ ובצמיחה הכלכלית הניזונה ממנה, וביניהן: הירידה בהישגי התלמידים במערכת החינוך המתבטאת בתוצאות של מבחני PISA; הזדקנות הסגל האקדמי הבכיר באוניברסיטאות; הצטמקות מקורות המימון למחקר הבסיסי; תופעת “בריחת המוחות” הנגרמת בחלקה מהקושי למצוא תעסוקה מתאימה במו”פ בישראל; העדר פעילות מו”פ משמעותית בענפי התעשייה המסורתית; הירידה המתמשכת בחלקה של הממשלה במימון המו”פ באקדמיה ובתעשייה; מיעוט המשאבים המושקעים במערך המחקר הממשלתי הפועל בתחומי התשתית הלאומיים (מים, אנרגיה, אוצרות טבע, תחבורה וכד’); העדר תיאום בין מערכות המו”פ השונות והעדר מדיניות מו”פ ממשלתית לטווח הארוך.”

הצמיחה בהשקעות מו”פ התמתנה

ההוצאה הלאומית למחקר ולפיתוח אזרחי המתבצע בישראל גדלה במונחים ריאליים כמעט פי שלוש מאז שנת 1990. בין 1990 ל-2000 צמחה ההוצאה הלאומית למו”פ בשיעור ריאלי ממוצע של 8.0% לשנה. זה היה העשור שבו הגיעה העלייה הגדולה מברית המועצות לשעבר ובו חלה הצמיחה המהירה של ענפי התקשוב (ICT). הגידול בהוצאה למו”פ נמשך כמעט ברציפות במהלך העשור הנוכחי בקצב ממוצע יותר מתון – 3.1% לשנה. הגידול לאורך כל התקופה הנסקרת חל, רובו ככולו, במגזר העסקי.

עם זאת, השקעה זו בוצעה בעיקר ע”י המגזר הפרטי. חלקו של המגזר הממשלתי במימון ההוצאה הלאומית למו”פ ירד בהדרגה מ-35% באמצע שנות ה-90 עד ל-16% בשנת 2006 (השנה האחרונה שיש לגביה נתונים סטטיסטיים סופיים). בשנים האחרונות הירידה מתבטאת גם במונחים מוחלטים: בשנת 2001 הסתכם המימון למו”פ ע”י המגזר הממשלתי ב-5.3 מיליארדי שקלים, והוא ירד ל-4.6 מיליארדי שקלים בשנת 2006. אומדנים חלקיים, שנערכו לאחרונה ע”י הלשכה המרכזית לסטטיסטיקה, מצביעים על שינוי אפשרי של המגמה הנ”ל בשנת 2008.

הצורך במימון ממשלתי נובע משלוש סיבות עיקריות: ראשית רוב התשואה מההשקעה במו”פ מתבטאת במשק הלאומי בכללותו, ולגורמים פרטיים לא משתלם להשקיע בשלבים הבסיסיים של המחקר; שנית לא קיים מנגנון שוק שיכול להסדיר את ההשקעות במו”פ הנוגע למוצרים ושירותים שעיקר הפעילות בהם כיום היא במשק הציבורי, כגון שירותי בריאות, חינוך, מים וחשמל; ושלישית ההשקעה במו”פ היא בחלקה הגדול השקעה לטווח ארוך והכדאיות שלה למשק הלאומי תלויה בתכנון אסטרטגי של ההשקעה, ובמיוחד של בניית התשתית האנושית, הפיזית והארגונית למו”פ.

ניתן לעמוד על גודל הפער הקיים בישראל בהיקף המימון הממשלתי למו”פ על ידי השוואה למדינות מפותחות אחרות. במדינות החברות בארגון OECD מממנות הממשלות בממוצע 29% מההוצאה הלאומית למו”פ, ואילו בישראל מהווה המימון הממשלתי 16% בלבד מההוצאה הלאומית למו”פ .

הדוח נערך ע”י נפתלי ארנון, יועץ המועצה, בהנחיית פרופ’ אברמסקי. הוא יועלה לדיון באחת הישיבות הקרובות של ועדת המדע והטכנולוגיה של הכנסת.

תקציר הדוח
א. מצב המחקר והפיתוח (מו”פ) בישראל

ישראל נחשבת כמדינה עתירת מו”פ וטכנולוגיה. כמה מבין המדדים המשמשים להערכת עוצמתן המדעית והטכנולוגית של מדינות ממקמים את ישראל במקום גבוה מאוד בין המדינות המפותחות. ישראל מדורגת במקום הראשון בעולם מבחינת היחס בין ההוצאה הלאומית למו”פ לבין התוצר המקומי הגולמי ומבחינת שיעור המועסקים במו”פ במגזר העסקי. כמו כן היא מדורגת בין המקומות הראשונים בשיעור בעלי השכלה על-תיכונית וגבוהה באוכלוסייה, ובמספר המאמרים המדעיים המתפרסמים בעיתונות המדעית בעולם ביחס לגודל האוכלוסייה.

מחקרים כלכליים מצביעים על הקשר ההדוק בין השקעה במו”פ ובחדשנות לבין הצמיחה הכלכלית. ואכן בישראל תעשייה עתירת מדע וטכנולוגיה מפותחת הנחשבת למנוע הצמיחה העיקרי של המשק הישראלי בשני העשורים האחרונים. ישראל מוכרת כמוקד של יזמות טכנולוגית ומיזמים ישראליים נהנים ממימון בהיקפים גדולים מחברות הון סיכון מהארץ ומחו”ל. בשל הזמינות של מערכת מו”פ מפותחת וכוח אדם מחקרי ברמה גבוהה, העדיפו חברות רב-לאומיות מובילות (IBM, אינטל, מיקרוסופט, מוטורולה ועוד) להקים מרכזי מו”פ בישראל.

לישראל קשרי מדע וטכנולוגיה ענפים ברמה הבין לאומית, הבין מדינתית והבין מוסדית. מאות חוקרים ישראלים לוקחים חלק בתוכניות המו”פ של האיחוד האירופי.

ישראל שותפה במתקני מחקר בינלאומיים וביניהם המעבדה האירופית לביולוגיה מולקולארית (EMBL)  ומתקן הסינכרוטרון האירופאי (ESRF). ישראל גם משתתפת בפעילות של המתקן לאנרגיות גבוהות בג’נבה (CERN) במעמד של משקיף.

ישראל התקבלה בחודש מאי 2010 כחברה בארגון ^[1]OECD. מאז שנת 1997 היא השתתפה כמשקיפה בלמעלה מעשר ועדות וקבוצות עבודה בתחומים הקשורים למו”פ במסגרת ה-OECD.

ממשלת ישראל חתומה על הסכמים דו-צדדיים לשיתוף פעולה מדעי וטכנולוגי עם קרוב לשלושים מדינות וביניהן ארה”ב, גרמניה, צרפת, בריטניה, הודו וסין. בין היתר פועלות קרנות מחקר דו-לאומיות עם ארה”ב (BSF, BIRD ו-BARD), גרמניה (GIF), דרום קוריאה, סינגפור, קנדה ובריטניה.

כל האוניברסיטאות וכמה ממוסדות המחקר האחרים  בישראל קשורים בהסכמי שיתוף פעולה עם מוסדות מחקר בחו”ל. מספר ההסכמים הפעילים עולה על חמש מאות.

המועצה הלאומית למחקר ולפיתוח בחנה את מבנה מערכת המו”פ בישראל ואת מגמות ההתפתחות השוררות בה כדי לבסס מדיניות שתבטיח את שמירת ההישגים הקיימים של המערכת והמשך צמיחתה בעתיד. אותרו מספר מגמות שליליות, אשר המשכן לאורך זמן עלול לפגוע בהתפתחות מערכת המו”פ ובצמיחה הכלכלית הניזונה ממנה, וביניהן: הירידה בהישגי התלמידים במערכת החינוך המתבטאת בתוצאות של מבחני PISA; הזדקנות הסגל האקדמי הבכיר באוניברסיטאות; הצטמקות מקורות המימון למחקר הבסיסי; תופעת “בריחת המוחות” הנגרמת בחלקה מהקושי למצוא תעסוקה מתאימה במו”פ בישראל; העדר פעילות מו”פ משמעותית בענפי התעשייה המסורתית; הירידה המתמשכת בחלקה של הממשלה במימון המו”פ באקדמיה ובתעשייה; מיעוט המשאבים המושקעים במערך המחקר הממשלתי הפועל בתחומי התשתית הלאומיים (מים, אנרגיה, אוצרות טבע, תחבורה וכד’); העדר תיאום בין מערכות המו”פ השונות והעדר מדיניות מו”פ ממשלתית לטווח הארוך.

ב. פעילות המועצה באמצעות הועדות

חלק נכבד מעבודת המועצה נעשה באמצעות מינוי מספר רב של ועדות בהן נטלו חלק – פרט לחברי המועצה – גם שורה ארוכה של מדענים בכירים ואנשים נוספים בעלי ניסיון רב בתחומי העיסוק השונים. במסגרת התמצית ניתן רק אזכור קצר לכל ועדה.

1)     הוועדה הלאומית למדיניות מחקר ופיתוח בישראל: יו”ר הוועדה: מר יגאל ארליך. תפקידה של הוועדה לעצב אמירה כוללת ועקרונית  לגבי אופן והיקף פעילות המו”פ בישראל. ועדה זו התחילה לטפל בשתי סוגיות עיקריות: 1) גיוון תחומי הפעילות עתירי הידע והחדשנות ע”י זיהוי יתרונות יחסיים של ישראל בתחומים נוספים ל-ICT ובחינת דרכים לקידומם. התחומים הנבדקים הם: אנרגיה, סביבה, מים, מזון, בריאות וביטחון פנים. 2) שימור ועידוד המחקר לשמו. מחקר זה, הנמצא בבסיס הפירמידה של מחקר והפיתוח הטכנולוגי, מתבצע רובו ככולו באוניברסיטאות. הוא תלוי באופן מרבי בתקציבים שמקורותיהם מחוץ לאוניברסיטאות ויש לפתח מנגנוני מימון מתאימים לשימורו ולפיתוחו לאורך זמן.

2)    הוועדה לתשתיות מחקר לאומיות (ות”מ): יו”ר הוועדה: פרופ’ דוד הורן. הוועדה קבעה אמות מידה להגדרת תשתיות מחקר לאומיות שהן בעיקרן מוקדי ציוד החיוניים לקידום המחקר, שעלותם גבוהה ועליהם להיות פתוחים לשיתוף פעולה ונגישות לכל החוקרים הרלבנטיים. ההגדרה מתייחסת גם להשתתפות במסגרות רב לאומיות. כמו כן יזמה הוועדה סקר מקיף על הרצוי והמצוי בנושא התשתיות. הוועדה מתואמת עם תל”מ – הגוף הבין-משרדי והבין-מוסדי העוסק באיגום משאבים לשם בניית תשתיות לאומיות למו”פ.

3)    הוועדה הלאומית למערך הנתונים הלאומי על המו”פ בישראל: יו”ר הוועדה: פרופ’ ידין דודאי. אחת המשימות המרכזיות של המועצה הינה הקמת מערך נתונים, בד”כ כמותיים, המתארים ומתעדים את פעילות המו”פ בישראל על כל היבטיה. מערך זה נועד לשמש את המועצה לצורך עיצוב מדיניות המו”פ ואת קהיליית המחקר והציבור הרחב. הוועדה האמורה בוחנת ומאשרת את תוכניות העבודה ומלווה את ביצוען. כיום נמצאים בשלבי תכנון וביצוע למעלה מ-20 סקרים  בתקציב כולל של כ-ארבעה מיליון שקלים – למעלה ממחצית סך התקציב העומד לרשות המועצה.

4)    הוועדה הלאומית לקשרי אקדמיה ותעשייה: יו”ר הוועדה: פרופ’ משה אורון. הוועדה עסקה בכמה נקודות חשובות בממשק שבין האקדמיה והתעשייה בישראל. ראוי לציין כי ממשק זה הוא מרכיב יסודי בהצלחת ישראל בתחומי ההי-טק בעשורים האחרונים. הוועדה התמקדה בסוגיית ההנחלה של הידע האקדמי לתעשייה ושיתוף הפעולה ביניהן.כמו כן עסקה הוועדה בנושא הקניין הרוחני כאשר מסקנה ראשונית שלה הייתה שברמת המדיניות הממשלתית אין מקום לחקיקה בתחום זה אלא יש צורך ביצירת דינאמיקה של ריבוי מחקרים מוטי יישום במערכות שבהן הממשלה תומכת או שהן בבעלותה.

5) הוועדה הלאומית לתיאום קשרי מו”פ בינלאומיים: יו”ר הוועדה: פרופ’ מינה טייכר. הוועדה מצאה לנכון להתחיל את פעולתה במיפוי הפעילות המדעית בהקשר בינלאומי ברמה הממלכתית והמוסדית. זאת עקב החיוניות של המיפוי לצורך מילוי תפקידי הוועדה הכוללים: אפיון קשרים חסרים ברמה הממלכתית, זיהוי אפשרויות מימון בינלאומי, המלצה על התחומים, הגופים והמדינות המועדפים לפיתוח קשרי מו”פ וכיוצא בזה. המיפוי נמצא כיום בשלב מתקדם.

6)    הוועדה הלאומית לתיאום בין מו”פ אזרחי למו”פ בטחוני: יו”ר הוועדה: תת-אלוף (מיל.) עוזי עילם. הוועדה בחרה להתמקד בשני נושאים שבהם יש ממשק בין המו”פ האזרחי לביטחוני, רובוטיקה זעירה ומקורות אנרגיה. בהקשר זה יזמה הוועדה שני סקרים טכנולוגיים בנושאים האמורים והשלימה את תכנון הסקרים ובחירת הגופים המבצעים. הסקרים אמורים להתבצע בשנת 2010. כמו כן בוחנת הוועדה את הרעיון להקמת מעבדה לאומית דו-שימושית (אזרחית וביטחונית) ונמצאת בשלב של הזמנת בדיקת היתכנות בנושא זה.

7)    הוועדה לבחינת מכוני המחקר הממשלתיים ומעמדם של המדענים הראשיים במשרדי הממשלה: יו”ר הוועדה: פרופ’ יהודית בירק ופרופ’ אברהם פרידמן. בשלב הנוכחי עוסקת הוועדה בנושא מכוני המחקר הממשלתיים. הוועדה התמקדה בשאלות עקרונית הקשורות להצדקה ולתנאים לקיום ולתפקוד מכון מחקר ממשלתי. הוועדה סקרה את מוקדי המחקר המצויים במסגרת הממשלה והגישה דוח ביניים הכולל מספר המלצות וביניהן: להקנות למכונים מעמד של יחידת סמך ממשלתית; להקים לכל מכון ועדת היגוי בראשות המדען הראשי של משרד האם של המכון; פרופיל התקצוב הרצוי הוא שהמימון הציבורי מהווה את מרבית – אך לא כל – המימון הנדרש.

8)    הוועדה לבחינת המחקר הממשלתי בתחום החקלאותיו”רהוועדה:פרופ’ אילן חת. עבודת הוועדה התרכזה בצד האקדמי-מחקרי של מכון וולקני ולשכת המדען הראשי של משרד החקלאות. המלצות הוועדה מצביעות על הצורך לראות כמשימה עיקרית מו”פ יישומי לתועלת ענף החקלאות והמשק הישראלי. זה כולל גם התייחסות לתעשיית המזון ולהיבטים סביבתיים. מחקר תשתיתי וכן מו”פ מוטה חו”ל יבוצעו במסגרת תמהיל התפוקות שייקבע ע”י הנהלת המכון. חלק משמעותי של התקציב הממשלתי צריך לאפשר חידוש הציוד ועריכת מחקרים ביוזמת הנהלת המכון. ההמלצות מתייחסות גם לקידום המקצועי של החוקרים ולשיתוף הפעולה עם האקדמיה והתעשייה.

9)    הוועדה הלאומית למחקר ולפיתוח בתחום האנרגיה: יו”ר הוועדה: פרופ’ לאה בם. סקירה ראשונית של התחום, שנעשתה ע”י הוועדה, העלתה כי פעילות המו”פ בתחום מבוזרת בעוד שבנושא האנרגיה ניתן להפיק את מירב התועלת ע”י ריכוז מאמצים בתחומים שבהם ניתן לזהות ייחודיות למשק הישראלי. בהקשר זה מתכוננת הוועדה לערוך סקר למיפוי מצב המו”פ בישראל בתחום. על בסיס הידוע כיום סימנה הוועדה כמה תחומים מבטיחים בעיקר בנושא האנרגיה הסולארית וביניהם מערכות פוטו-וולטאיות לייצור חשמל, מערכות מיזוג אויר סולארי, אנרגית שמש מרוכזת ואגירת אנרגיה. תחומים אחרים שצוינו: מערכות לייצור חום בטמפרטורות בינוניות, תאי דלק, הפקת תזקיקים מפצלי שמן, בניה “ירוקה”.

10)           הוועדה הלאומית לקידום המחקר והפיתוח במדעי החיים והרפואה: יו”ר הוועדה: פרופ’ חרמונה שורק. הוועדה ראתה את תפקידה בממשק בין המחקר האקדמי באוניברסיטאות ובבתי-חולים לבין התעשייה, באפיון יכולותיו של המחקר ובחיפוש דרכים ממשיות וניתנות ליישום תוך זמן קצר לשם תרגומם למו”פ תעשייתי ולתעשייה. הוועדה התמקדה בבחינת יכולת מול סדרי עדיפויות,  בבחינת מודלים למימון ביוטכנולוגיה ובהגדרת מאפייני פרויקט לאומי. הוועדה אפיינה לפני כשנה וחצי סקר אשר יבחן את היכולות בתחום מדעי החיים והרפואה במוסדות להשכלה גבוהה ובמכוני המחקר ובמקביל יבחן את התעשייה הביוטכנולוגית בארץ. עד להשלמת ביצוע הסקר החלה הוועדה לבצע סקר מצומצם בכוחות עצמה.

11)           הוועדה לבחינת המחקר במערכת הבריאות הממשלתית: יו”ר הוועדה: פרופ’ אהוד רזין. הוועדה בחנה את המחקר הנעשה ביחידות השונות של משרד הבריאות או במימונו והתייחסה להיבטים ארגוניים, תפעוליים ומקצועיים של המחקר. בדוח הביניים של הוועדה, שטרם עסק במחקר הנעשה בבתי החולים הממשלתיים, הגדירה הוועדה את יעדי המחקר במשרד הבריאות והדגישה את הצורך בחיזוק המעמד של המדען הראשי במשרד. כמו כן המליצה הוועדה על הגברת מעורבות המשרד במכונים שהוא משתתף במימונם ועל ארגון מחדש של מספר יחידות העוסקות בסקרים אפידמיולוגים.

ג. פעילות כללית של המועצה, מסקנות והמלצות

המועצה קיימה ישיבות מליאה אחת לחודש. חלק מהישיבות הוקדשו למפגשים עם  הגורמים המובילים בתחום המו”פ בישראל ^[2] לשם חילופי מידע וקבלת הערכות ביחס לסוגיות העומדות על הפרק בתחום מדיניות המו”פ הלאומית. ישיבות אחרות הוקדשו לדיון בדוחות וועדות המשנה ובנושאים שהובאו לדיון ע”י חברי המועצה. על בסיס כל הנ”ל גיבשה המועצה מסקנות והמלצות שפורטו בתוכניות ובניירות עמדה שהוגשו למקבלי ההחלטות הרלבנטיים ופורסמו בכלי התקשורת. להלן תמצית ההמלצות של המועצה (בנוסף להמלצות ועדות המשנה שאושרו ע”י מליאת המועצה ופורטו לעיל). התוכניות וניירות העמדה המפורטים מובאים בדוח הנוכחי בפרק 6.

1)    סדרת המלצות שהוגשו בחודש מרץ 2009 לראש הממשלה המיועד בנימין נתניהו

ההמלצות התייחסו ליוזמות בתחום המו”פ במסגרת בצעדים להתמודדות עם המשבר הכלכלי ובמיוחד להיערכות לצמיחה יציבה בשלב היציאה מהמשבר. ההמלצות התייחסו לתחומים הבאים:

• פיתוח ושדרוג תשתיות לאומיות למו”פ
• יוזמה להחזרת מדענים ומהנדסים ישראליים מחו”ל
• תמיכה ממוקדת ומשמעותית בתחומים תעשייתיים נבחרים (במסגרת תוכניות המדען הראשי של משרד התמ”ת) לשם הגברת החדשנות והתחרותיות.
• קידום המו”פ באוניברסיטאות בהתאם להמלצות ועדת שוחט, וקידום המו”פ המוכוון במכללות האקדמיות ובמכוני המחקר.
• תגבור החינוך למצוינות לשם יצירת עתודה מדעית-טכנולוגית למדינת ישראל.
• המלצה כללית להגדלת התקציב הממשלתי לעידוד מו”פ, מדע, טכנולוגיה וחדשנות במסגרת הצעדים להתמודדות עם המשבר הכלכלי.

2)    ניירות עמדה והמלצות שהוגשו ע”י המועצה:

• תוכנית להחזרת מדענים ומהנדסים ישראלים המתגוררים בחו”ל – התוכנית אושרה ע”י הממשלה ונמצאת בשלבי תכנון מפורט ע”י צוות בין-משרדי בהובלת המשרד לקליטת העלייה.
• נייר עמדה בנוגע למו”פ במערכת ההשכלה הגבוהה – ההמלצות אושרו בחלקן ע”י הממשלה
• נייר עמדה ספציפי בנוגע למו”פ במכללות האקדמיות.
• נייר עמדה בנושא טיפוח איכות ומצוינות במערכת החינוך.
• נייר עמדה בנושא עידוד המו”פ התעשייתי.
• נייר עמדה בנושא המו”פ בתחום החלל.
• נייר עמדה בנושא מו”פ באנרגיה חלופית.
• המלצה לתוספת תקציב לקרנות מחקר דו-לאומיות – ההמלצה אושרה באופן חלקי ע”י הממשלה.
• המלצה להקמת קרן הון סיכון לביוטכנולוגיה – התוכנית אושרה ע”י הממשלה והוחל ביישומה.
• המלצה להקמת קרן לאומית למדעי הרפואה – התוכנית אושרה ומיושמת.

---

[1] OECD – הארגון לשיתוף פעולה כלכלי ולפיתוח, המאגד את כל המדינות בעלות כלכלת שוק מפותחת (ארצות-הברית, קנדה, מדינות מערב אירופה, יפן, אוסטרליה ועוד).

[2] נערכו מפגשים עם המדענים הראשיים ומנהלי מכונים במשרדי הממשלה, עם ראשי המוסדות להשכלה גבוהה, עם מנהלי קרנות מחקר, עם מנהלים ואנשי מו”פ מהתעשייה ועם ראשי גופים ממשלתיים, ציבוריים ופרטיים העוסקים בהעשרת נוער במדעים ובחינוך למצוינות.