מבקר המדינה: משרד הכלכלה והתעשייה ניוון על דעת עצמו את המעבדה הלאומית לפיזיקה

המעבדה הלאומית לפיזיקה (מל”פ) אמורה לספק שירותי כיול למפעלי תעשייה ולמעבדות ולשמור על אבות המידה של המדינה בשבעה תחומים. ב-25 השנים האחרונות ירד מחזור המל”פ להיקפים זניחים * בשנת 2012 הצטרף משרד הכלכלה לתוכנית לבניית מבנים חדשים המיועדים בין היתר למל”פ. עלות ההתאמות המיוחדות למבנה עבור המל”פ הייתה כ-13 מיליון ש”ח. בעת אישור הפרוגרמה למבנה, המשרד טרם החליט לגבי המשך פעילותה של המל”פ

רקע כללי

המעבדה הלאומית לפיזיקה (מל”פ) אמורה לספק שירותי כיול למפעלי תעשייה ולמעבדות ולשמור על אבות המידה של המדינה בשבעה תחומים. ב-25 השנים האחרונות ירד מחזור המל”פ להיקפים זניחים. כך עולה מדו”ח מבקר המדינה שפורסם אמש (22/10).

המעבדה פועלת בתחום המֶטְרוֹלוֹגְיה – מדע המדידה. המדידות חיוניות כמעט בכל היבטי הפעילות האנושית, ובין היתר בקרת ייצור, מדידת איכות הסביבה, בדיקות בריאות ובטיחות, הערכת התאמתם של מוצרים בהתייחס למידע המפורסם לציבור למען הגנת הצרכן והבטחת ההגינות המסחרית. מדידה מדויקת בנויה על היררכיה במדידות בין המוצר הסופי לבין מערכת כיול מדויקת יותר.

בשנת 1985 הוציא שר התעשייה והמסחר דאז הנחיה פנימית, ולפיה על המעבדה הלאומית לפיזיקה (להלן – המל”פ), שהיא יחידה במשרד הכלכלה והתעשייה (להלן – המשרד או משרד הכלכלה^[2]), לספק שירותי כיול למפעלי תעשייה ולמעבדות ולשמור על אבות המידה של המדינה בשבעה תחומים. ב-25 השנים שחלפו מאז הביקורת הקודמת של משרד מבקר המדינה בשנת 1993, ירד מחזור המל”פ להיקפים זניחים. המל”פ שוכנת בקמפוס גבעת רם של האוניברסיטה העברית הנמצא בירושלים והעסיקה במועד סיום הביקורת שלושה עובדים מקצועיים, עובדת מינהלית וממלא מקום מנהל אדמיניסטרטיבי במשרה חלקית. המל”פ כפופה למשנה למנכ”ל במשרד הכלכלה.

פעולות הביקורת

בעשור האחרון בחן משרד מבקר המדינה ארבעה גופים קטנים הקשורים למשרד הכלכלה וליחידות המשרד שהוקמו לפני יובל שנים ויותר. ביקורות אלו בחנו אם משרד הכלכלה נקט את הפעולות הנחוצות כדי לסייע לגופים הללו לעמוד ביעדיהם. הביקורת הנוכחית על המל”פ ממשיכה תהליך זה, והיא בוצעה בחודשים אפריל-יולי 2017 במשרד הכלכלה. בדיקות השלמה נעשו בחודשים אוגוסט-נובמבר 2017.

הליקויים העיקריים

ירידה תלולה בפעילות המל”פ

מאז שנת 2009 לא גייס משרד הכלכלה עובדים מקצועיים חדשים במקום עובדים שפרשו מהמל”פ. משנת 2009 ועד שנת 2017 ירדה מצבת כוח אדם במל”פ מ-17 עובדים לארבעה עובדים בלבד, וכל המחלקות של המעבדה מלבד אחת נסגרו או הפסיקו לספק שירות. בכך הפסיקה המל”פ למלא את רוב התפקידים שנקבעו לה בהחלטת שר הכלכלה דאז, וזאת מבלי שהתקבלה החלטה לעשות כן; בוטלה ההסמכה שקיבלה מן הגוף הבין-לאומי המסמיך מעבדות לאומיות, והופסקה ההכרה של הגוף הלאומי המסמיך מעבדות בתעודות כיול שהמל”פ מנפיקה עבור התעשייה המקומית.

בניית מבנה חדש עבור מחלקות שנסגרו

בשנת 2012 הצטרף משרד הכלכלה לתוכנית לבניית מבנים חדשים המיועדים למעבדות של המכון הגיאולוגי לישראל ושל משרד הכלכלה (היחידה למשקלות ומידות והמל”פ). המבנה, שהשלמתו אמורה להיות ברבעון השלישי של שנת 2018, הוקם ליד קמפוס גבעת רם של האוניברסיטה העברית בירושלים בעלות של כ-373 מיליון ש”ח. משרד הכלכלה קיבל 12% משטח המבנה והשתתף בסכום של כ-13 מיליון ש”ח במימון הוצאות הדרושות לשם התאמת המבנה לצורכי המעבדה לפיזיקה. בעת אישור הפרוגרמה למבנה בשנת 2013 הוקצו למל”פ 14 חדרים במבנה החדש אף על פי שהמשרד טרם החליט לגבי המשך פעילותה של המל”פ והמבנה הארגוני שלה. מחצית מהחדרים שהוקצו לשימוש המל”פ היו מיועדים למחלקות שבאותה עת כבר נסגרו. לפיכך חלק מההשקעה של משרד הכלכלה בבניין, שנבנה בהתאם לדרישות המל”פ, עלול לרדת לטמיון אם תפסיק המל”פ לפעול באתר החדש.

אי-ניצול ציוד שנרכש

מאחר שמשרד הכלכלה לא גייס עובדים למחלקות המל”פ שעובדיהן פרשו, נסגרו המחלקות, וציוד בשווי של כ-40% מסך הציוד (כ-3.2 מיליון ש”ח) אינו בשימוש זה שנים מספר. כאשר ציוד מדידה אינו בשימוש, אינו מתוחזק באופן שוטף ואינו מכויל כיאות, מתעורר ספק אם הוא בר שימוש. אם יחליט משרד הכלכלה להפעיל מחדש את המעבדות יהיה עליו לכייל מחדש את הציוד בעלות גבוהה והדבר יארך זמן רב.

שימוש בציוד מיושן

בנובמבר 2017 החזיקה המל”פ שני שעונים אטומיים ישנים (בני 8.5 שנים), שעברו את תוחלת החיים הממוצעת של שעונים מסוג זה, ושני שעונים אטומיים חדישים. משרד הכלכלה טרם החליט אם לרכוש שעונים חדשים במקום הישנים. רוב המדינות המשתתפות בתוכנית הבין-לאומית למדידת זמן שקבעה הלשכה הבין-לאומית למידות ולמשקלות (International Bureau of Weights and Measures; להלן – BIPM) משתמשות בארבעה שעונים תקינים לפחות. יוצא אפוא שהמל”פ פועלת ברמת טכנולוגיה פחותה מהמקובלת במעבדות בעולם בנושא מדידת זמן ותדר.

אי-השתתפות בוועדות מייעצות בין-לאומיות

במהלך השנים הפסיקה המל”פ להשתתף בבדיקות משוות למעט מדידת זמן ותדר, ולכן אין מידע על המל”פ במפתח השוואה בין-לאומי, מלבד בתחום אחד (זמן ותדר). ישראל משתתפת בוועדה מייעצת בין-לאומית אחת בלבד מעשר הוועדות בנושא מטרולוגיה הפתוחות לה מתוקף חברותה בלשכה הבין-לאומית למידות ולמשקלות.

בשנת 2009 הפסיקה ה-BIPM (International Bureau of Weights and Measures) את הכרתה בתעודות כיול שמל”פ הנפיקה מפאת ליקויים רבים שנמצאו בתפקודה, ובשנת 2010 ביטלה הרשות להסמכת מעבדות את הכרתה בתעודות כיול שהנפיקה המל”פ. כתנאי לקבל הסמכת הרשות, מעבדות נדרשות לכייל את מכשיריהן באמצעות מכשירים ברמת דיוק גבוהה יותר, כגון אלו שברשות המל”פ. הפסקה במתן השירות של המל”פ בארץ הציבה לפני כ-130 לקוחות המל”פ את הקשיים האלה: הוצאות עבור הובלת מכשירים לחו”ל לביצוע בדיקות כיול; תשלום מחיר גבוה יותר מהתעריף של המל”פ עבור השירות; הארכת הזמן הנדרש לקבלת השירות מחו”ל לעומת קבלתו בארץ; צורך בהחזקת ציוד חלופי שישמש בעת שליחת הציוד לכיול בחו”ל; קשיים לתעשייה הביטחונית בכיול מכשירים רגישים. לעיתים נאלצו מפעלים, מטעמי אבטחת מידע, לרכוש ציוד יקר לצורכי כיול עצמי.

אי-השתתפות בבדיקות משוות

כדי לבחון את רמת הדיוק של מכשירים במעבדות לאומיות בעולם, שולחת ה-BIPM למעבדות, מפעם לפעם, חפצים לבדיקה, למשל בדיקות מסה או משקל (להלן – בדיקות משוות). ה-BIPM מביאה את תוצאות המבדק, כולל התוצאה שחישבה בעצמה, לידיעת המעבדות ומפרסמת את הערכים כבסיס להשוואה עבור המעבדות. הבדיקות המשוות מאפשרות למעבדות לבחון את רמת הדיוק של מכשיריהן.

הסכם ה-MRA משנת 2003 מאפשר לישראל להשתתף בבדיקות משוות עבור המחלקות שהמל”פ מפעילה. כדי לשמור על ההסמכה שלה וכדי לצקת אמינות לתוצאות הכיול שהמל”פ מבצעת, נדרשת השתתפות בבדיקות משוות. ה-BIPM מבצעת בדיקות משוות בכל תחום רק פעם בכמה שנים.

נמצא כי במהלך השנים הפסיקה המל”פ להשתתף בבדיקות משוות, למעט בתחום זמן ותדר, תחום שהיא עדיין עוסקת בו. ולכן אין מידע על המל”פ במפתח השוואה בין-לאומי. יתר על כן בעקבות צמצום כוח האדם המקצועי וסגירת מחלקות המל”פ נציגיה חברים רק באחת מעשר הוועדות המייעצות הבין-לאומיות לקביעת תקנים מטרולוגיים של ה-BIPM, ובכך ישראל מחמיצה הזדמנות להשפיע על קביעת תקנים אלו.

אי-גיוס והכשרה של כוח אדם מקצועי

אף על פי שרוב העובדים המקצועיים במל”פ פרשו בעשור האחרון, משרד הכלכלה לא פעל לגייס עובדים מנוסים במקומם או לתקצב ולהפעיל תוכנית הכשרה לעובדים חדשים.

משרד מבקר המדינה מעיר כי יש להצר על כך שבמשך עשור לא דנה הנהלת משרד הכלכלה בגיוס עובדים חדשים למל”פ ולא פעלה לביצוע הפעולות הנחוצות כדי להחזיר את ההכרה של ה-BIPM במל”פ. כתוצאה מכך נסגרו בה מחלקות ופעילות המעבדה פחתה באופן משמעותי. רק בשנת 2015, לאחר שרוב מחלקות המעבדה נסגרו ורוב העובדים פרשו, הזמין המשרד מגוף חיצוני דוח על פעילות המל”פ .

אי-כינוס של המועצה המייעצת

המועצה המייעצת למשרד הכלכלה שאמורה הייתה לפעול ליד המל”פ, התכנסה פעמים ספורות לאחר הקמתה, והיא אינה פעילה זה יותר מ-30 שנים.

היעדר חזון לעתיד המל”פ

משרד הכלכלה לא גייס עובדים חדשים למל”פ וכך הביא להפסקת רוב פעילותה בלא שהתקבלה החלטה שלטונית לסגור את המל”פ. מצד שני הזרים המשרד למל”פ כספים לבניית מבנה חדש ורק לאחר מכן ביצע עבודת מטה לשם קבלת החלטה על עתיד המעבדה. דרכי פעולה אלו הביאו לבזבוז כספי הציבור.

ההמלצות העיקריות

על משרד הכלכלה לקבוע חזון לתחום המטרולוגיה בישראל ולהכריע אם בכוונתו להמשיך ולהפעיל מעבדה לאומית לפיזיקה ראויה לשמה או לסגור את המל”פ ולהעביר את הפעלתה לידי מפעיל אחר.

אם יחליט משרד הכלכלה לשקם את המל”פ, עליו להקצות לה משרות במספר הנדרש לביצוע פעילות ההולמת את תפקידיה, לגייס כוח אדם חדש בעל אופק שירות ארוך טווח, להכין תוכנית הכשרה לעובדים, וכן להכין תוכנית הבראה הכוללת הרחבת תחומי הפעילות של המל”פ כדי לוודא שהיא תפעל כנדרש ממעבדה לאומית.

“יש לראות בחומרה את התנהלות משרד הכלכלה שהביאה להפסקת רוב פעילות המל”פ בלי למצוא חלופה. בעשור האחרון לא עשה משרד הכלכלה די כדי לקדם את המל”פ, ופעילותה הופסקה בהדרגה. במועד סיום הביקורת המל”פ אינה מתפקדת בהתאם למשימות שהוגדרו לה ולהסכמים הבין-לאומיים בתחומי פעילותה. פעילותה אינה תואמת את הסטנדרטים הנדרשים מן התעשייה בארץ, וממילא היא אינה עומדת בסטנדרטים בין-לאומיים. אי-העמידה בסטנדרטים פוגעת במחקר ובפיתוח התעשייה המקומית, ועלולה לפגוע גם ביצוא הישראלי ובפעילותה הבין-לאומית של ישראל.

היעדר התייחסות מספקת, חזון והנהגה מצד משרד הכלכלה בנוגע לעתיד המל”פ הביא אותה למצב שבו נסגרו יחידותיה, הוסרה הסמכתה הבין-לאומית, רוב לקוחותיה נטשו אותה, ועל אף המשאבים הכספיים שהושקעו בה תרומתה למשק היא מזערית. מדוחות הביקורות הקודמים שפרסם משרד מבקר המדינה בתחום המטרולוגיה ומן הביקורת הנוכחית עולה הרושם שמשרד הכלכלה אינו מייחס חשיבות ראויה לנושא המטרולוגיה, ולכן אינו פועל באופן סדור ומובנה לקביעת מטרות, יעדים ותוכניות עבודה לגופים העוסקים בתחום זה. צורם במיוחד הפער בין מעמדה הטכנולוגי המתקדם של ישראל בעולם לבין המצב החמור של מעבדתה הלאומית לפיזיקה. הזדקקותן של חברות ישראליות לשירותי מעבדות בחו״ל היא תעודת עניות לתעשייה הישראלית.

משרד הכלכלה לא ניהל תהליכים מובנים לקביעת המשך דרכה של המל”פ. מצד אחד הוא רכש ציוד חדיש ומימן בניית מעבדה חדשנית ומצד אחר הוא לא השקיע בגיוס כוח אדם מקצועי ובטיפוחו, וכתוצאה מכך הביא לבזבוז של כספי ציבור. כדי לסייע למשק הישראלי להיפתח ולהמשיך לספק שירות ומוצרים ברמת דיוק גבוהה, יש חשיבות רבה למתן שירותים מטרולוגיים מרכזיים לציבור. משרד מבקר המדינה מעיר לשר הכלכלה ולמנכ”ל משרדו, האחראים מתוקף תפקידם על המל”פ, שעליהם להכריע אם להפעיל את המעבדה כמעבדה לאומית ראויה לשמה ולאפשר לה למלא את התפקידים הממלכתיים שהוטלו עליה מכוח הנחיית השר משנת 1985 ומתוקף ההסכם הבין-לאומי שנחתם עם BIPM ב-2003 – או שמא לסגור את המל”פ ולמצוא דרך חלופית ראויה לספק את השירותים הנדרשים למשק הישראלי.” מסכם הדו”ח.