התוכנית השביעית למחקר ופיתוח של האיחוד האירופי, עלולה ליפול קורבן לקיצוצים בתקציב האיחוד, ואולי אף לקריסת האיחוד.
התוכנית השביעית למחקר ופיתוח של האיחוד האירופי, עלולה ליפול קורבן לקיצוצים בתקציב האיחוד, ואולי אף לקריסת האיחוד. את החשש הזה מביע פרופ' אלי כהן, מנהל המחקר במרכז הלאומי הצרפתי למחקר מדעי (CNRS), מרצה לכלכה בביה”ס הגבוה למדע המדינה בפריס, חבר מועצת היועצים הכלכליים במשרד ראש ממשלת צרפת (CAE).
לדברי כהן, הוא התכוון לדבר רק על הנושא העיקרי שלשמו הוזמן – מחקר קולקטיבי בכלכלה מבוססת ידע, אך העיתוי, שבועות אחדים לאחר שתי הצבעות הנגד מחייב אותו גם להתייחס למשבר, שהוא לדבריו המשבר הגדול והחמור ביותר מאז ייסוד הקהילה האירופית. המצב הנוכחי הוא קשה מאוד, לא רק בגלל שתי הצבעות הנגד, אלא גם בגלל הקשיים להתפשר על התקציב. “היום מתקיים דיון פתוח על כל ההסדרים שליוו אותנו במשך 40 שנות קיום האיחוד.”
אשר לתקציב, ישנו ויכוח בין מדיניות ישנה לבין מדיניות חדשה, נושאים של תרומה נטו של מדינות לאיחוד הכולל, האיזון החדש בין עלויות להישגים וקבלת מדינות חדשות לעומת השקעה באיזורים פחות מפותחים. גם המטבע האחיד – היורו, נמצא במשבר. המצב קשה. “אינני מאמין שהיו”ר התורן של האיחוד האירופי יוכל לעזור, משום שמר בלייר אינו יכול להרשות לעצמו להתערב. גם קודם היינו במצב משבר. היו לנו בעיות עם הצמיחה והיציבות, ועכשיו הן עשויות להחריף.” לדעת כהן, זהו תהליך שאין רואים עדיין את סופו ולכן קשה לדעת מה תהיה השפעתו, אך הוא אופטימי לפחות בכך שמתוכנית לתוכנית, ההכרה בחשיבות העלאת רמתה הטכנולוגית והמדעית של אירופה, תופסת תאוצה, ואם יש משהו משותף שלא נפגע זה הרצון לקדם את המחקר והפיתוח.
ביצוע החלטות ליסבון
בועידה שהתקיימה בליסבון בתחילת העשור, סיכמו כל הגורמים באיחוד האירופי, שרואים כיצד הפער המדעי מול ארה”ב הולך וגדל, על אסטרטגיה ליצירת כלכלה מבוססת ידע, הרחבת החדשנות והתחרותיות, השלמת בניית שוק מקומי תחרותי, ביצוע מודרניזציה של המודל החברתי האירופי ומאבק בהרחקה החברתית של אוכלוסיות, תוך יישום מדיניות מאקרו כלכלית מתאימה. להמלצות ליסבון היו כמה היבטים מצד אחד, אירופה אמורה להפוך לקהילת הידע הדינמית והתחרותית ביותר בעולם, והדבר מאפשר לה להמשיך בצמיחה הכלכלית וגם ליצור יותר משרות ומשרות טובות יותר, ומצד שני גם לשמור על אחדות חברתית מתוך שמירה ומתן כבוד לסביבה. “את כל אלה אנו להשיג רוצים בו זמנית. אבל האסטרטגיה הטובה הזו לא נתמכה בשום פעולה מעשית ולא בוצע ארגון מחדש של המערכות. אלו
יש האומרים שאסטרטגית ליסבון נכשלה ואכן, הערכת הביניים של דוח קוק היא שלילית: אירופה עדיין מפגרת.
האם ניתן להגיע למטרה של השקעת 3 אחוזים מהתל”ג במו”פ תעשייתי בשנת 2010? לדעת כהן האיחוד האירופי רחוק מאוד מהמטרה הזו, ובקצב הגידול הנוכחית, הוא גם לא יגיע למטרה ב-2010. גם בתחום הפטנטים, האיחוד האירופי מפגר אחרי ארצות הברית ויפן. מבחינת שיעור ההשתתפות בכוח העבודה, המצב השתפר מעט אך כעת הוא בתהליך התדרדרות. “שלוש המדינות העיקריות – גרמניה צרפת ואיטליה, גדלות בקצב איטי ביותר. איטליה נמצאת על סף התמוטטות כלכלית, גרמניה איננה צומחת כלל וצרפת אוכלת היום כספים שהיא לא הרוויחה.”
תשואה נמוכה על ההשקעה
אירופה מבצעת השקעות טובות יחסית במו”פ, אך התפוקה של אירופה נמוכה בהרבה. עם זאת גם בהיבט ההשקעות האבסולוטי יש לאירופה עוד הרבה לאן להתקדם. ב-2001 השקיעה ארצות הברית במו”פ 140 מיליארד יורו יותר מאשר האיחוד האירופי. זאת לעומת פער של 17 מיליארד יורו בלבד ב-1995. ב-2003 ארצות הברית השקיעה פי 5 יותר מהאיחוד האירופי במחקרים צבאיים. גם היחס בין עובדי מחקר לכלל העובדים באיחוד האירופי עומד על שבעה עובדי מחקר לכל אלף עובדים, בארצות הברית 8 וביפן 9.1 עובדי מו”פ לכל אלף עובדים.
לאירופה יש בכל זאת יתרון: האיחוד האירופי מספק יותר בוגרי אוניברסיטאות בתחומים הרלוונטיים (600 אלף לעומת 370 אלף בארה”ב) ויותר בוגרים בעלי תואר דוקטור (0.55 בעלי תואר דוקטור לאלף תושבים באירופה, לעומת 0.4 בארה”ב ו-0.27 ביפן).
במונחים של תפוקה מדעית, האיחוד האירופי סיפק 37% מכל התפוקה המדעית של העולם (לנפש) ב-2002, תפוקה טובה יותר מאשר ארצות הברית (30%) ויפן (10%). בתחום מדעי החיים, המאמרים האמריקנים מצוטטים יותר מאשר האירופים. במערכת הפטנטים האירופית, 47% מהפטנטים מקורם באירופה, 27% מקורם בארה”ב ו-21% מיפן (יותר פטנטים אמריקניים בתחום מדעי החיים). לעומת זאת במערכת הפטנטים האמריקנית 16% מקורם באירופה, 52% מארה”ב ו-21% מיפן (בתחום מדעי החיים פי 6 פטנטים אמריקניים מאירופאיים). במילים אחרות, נוצר פער לטובת ארה”ב בעיקר בתחום מדעי החיים.
לסיכום החלק הראשון אומר כהן כי אירופה נמצאת במשבר קשה מאוד. הפרויקט האירופי כולו נמצא בסכנה, ישנו משבר מנהיגות גדול, יש כרסום גדול בהמלצות ליסבון, תקציב המו”פ התעשייתי ייוצב, אך ברמה של 1.06% מהתל”ג (וכזכור המטרה המקורית הייתה להעלותו ל-3% עד 2010), האיחוד האירופי לא יוכל לפתור בעיה זו אלא בעוד שנה או שנתיים. במהלך תהליך הבניה מחדש של האיחוד, המדיניות הקיימת תימשך ותתפתח. המו”פ ובאופן סצפיפי – מדיניות הצמיחה הם בין גורמי המדיניות שאין עליהן ויכוח. המו”פ יהנה מיציאה מהמשבר הזה ויצמח ב-50% עד שנת 2013 בהשוואה לרמתו ב-2006. כהן מביא כדוגמה את פרויקט גלילאו שיוכל להציב סטנדרטים חדשים של יוזמות משותפות בין חברות האיחוד האירופי ומדינות אחרות המשתתפות בו.
כלי לאינטגרציה בין חברות האיחוד
בחלק השני של דבריו ביקש כהן להתייחס למדיניות המחקר האירופית כתוצר לוואי של מדיניות התעשייה וככלי לאינטגרציה. לדבי כהן, בעבר היו ימי תהילה שבהם צרפת ניסתה להוביל כמה תחומים בעצמה, כמו תחום התעופה והחלל ותחום האנרגיה הגרעינית, אך היא נכשלה. אירופה עצמה הקימה פרויקטים מדעיים משותפים, כמו סוכנות החלל האירופית, והמאיץ ב-CERN. אירופה גם ניסתה ללא הצלחה להלחם באיום הטכנולוגי היפני. תוכנית יוריקה הייתה אמורה להיות התשובה האזרחית לתוכנית מלחמת הכוכבים, אולם נכשלה אף היא. המנטרה החדשה כיום היא: מדיניות אופקית, תחרות מסחרית ומו”פ. את צלצול השעון המעורר הביאו באיחור הצהרת ליסבון (שהבהירה את חשיבות המו”פ והכלכלה החדשה – כלכלת המידע.
ההסטוריה של תוכניות המו”פ
מדיניות מו”פ היא בעיקרה סמכות לאומית, אך פעילות מחקרית משותפת יוצרת תשואה גבוהה יותר. מחקר משותף מספק יתרונות כפולים ביעילות טובה יותר ואינטגרציה. תקציב תוכנית המו”פ (3.5 מיליארד יורו לשנה), הוא כלי ייחודי, אך אינו יכול להוות תחליף למדיניות מו”פ אירופית. תקציב תוכניות המו”פ בתוספת לתקציב CERN מהווים 12% מסך השקעות המו”פ האזרחי באירופה.
תוכנית המו”פ הראשונה ביקשה להביא את מאמצי המו”פ באירופה למסה קריטית. התוצאה הישירה של הסכם כלכלי זה היא האירופיזציה של המדיניות הצרפתית בתחומי התעופה והחלל היא. תוכנית המו”פ השנייה דנה גם היא בבעית חוסר היעילות: יותר מדי שחקנים מתחרים על משאבים מעטים מדי, וגורמים לכך שההשקעות במו”פ אינן מניבות תשואות. התוכנית השלישית עסקה בעיקר באינטגרציה של פעילות המו”פ בין המדינות, התוכנית הרביעית עסקה בעיקר בסגירת הפער בין המדינות העניות והעשירות. התוכנית החמישית היוותה ניסיון לעקוף מערכות לאומיות, אך תוספת הבירוקרטיה שיצרה התוכנית והמטרות הרבות מדי שלה, יצרו הפרעות רבות. ואולם למרות הכל, השקעה במחקר ובהשכלה גבוהה היא רצון מפתח של אירופה לבניית כלכלה מבוססת ידע (KBE)
שרשרת הידע
פיתוח כלכלת הידע מבוסס בעיקר על ייצור ידע; הפצתו – בפרט באמצעות חינוך והדרכה והמרתו לחדשנות במגזרי התעשייה והשירותים. האיכות ושרשרת הערך תלויות רבות בחוזק הקשרים בין שלושת הקטבים הללו של הידע. הן גם תלויות בדרך שבה מתבצע הפיזור הגיאוגרפי. כעת משקיע האיחוד האירופי רק 4% מהתל”ג במחקר מכל הסוגים, לעומת 6% בארצות הברית. הפער גדל בין השנים 1992 ל-2000, כתוצאה מגידול של פעם וחצי יותר בהשקעות בארה”ב (6.1%) לעומת אירופה (4.2%). תעשיה עתירת ידע כבר משקיעה 2.1% מהתל”ג באירופה במו”פ בהשוואה ל-3.7% בארה”ב, כלומר פעם וחצי גם כאן. המדינות הנורדיות מעוותות את הממוצע האירופי, ומרבית המדינות אינן נמצאות בחזית הטכנולוגית ונותרות בעיקר בכלכלת חיקוי.
חינוך וצמיחה
הניתוח הכלכלי של תרומת החינוך לצמיחה חושפת שני מנגנונים. הראשון עוסק בתרומה של החינוך והשבחת ההון האנושי של בני אדם כדי לעשות אותם יותר פרודוקטיביים. כל שנת השכלה נוספת מגדילה את הפרודוקטיביות ואת ההכנסות. המנגנון השני קשור לקידמה הטכנולוגית. רמת השכלה גבוהה מאפשרת לנו לאמץ ביתר קלות טכנולוגיות שפותחו על ידי אחרים או להמציא טכנולוגיות חדשות. למערכת החינוך יש תפקידים שונים בשלבים השונים של תהליך זה. אימוץ טכנולוגיות קיימות דורש בני אדם עם כישורים טכניים ומקצועיים, הנרכשים בבתי ספר תיכוניים או מקצועיים, בעוד חדשנות במחקר מבוססת על טבע כללי יותר ודורשת השכלה גבוהה. מדינות שאינן בחזית הטכנולוגית המבקשות להתקדם צריכות לאמץ את החדשנות של מדינות מתקדמות יותר ולהשקיע בהשכלה תיכונית ומקצועית. כאשר המדינה מתקרבת לחזית הטכנולוגית, האפשרות לחקות הולכת ופוחתת, ואז משתלם יותר להשקיע בהשכלה גבוהה. התוצאות האמפיריות, במחקר שפירסמנו מאוששות הנחות אלה.
ישראל ותוכנית המו”פ
מהתוכנית הרביעית לתוכנית החמישית, מספר המשתתפים הישראליים יותר מהוכפל, מ-266 גופים (0.4%) ל-652 (1%). ישראל הייתה המדינה היחידה ששיפרה את חלקה.
בתוכנית החמישית שימשו גופים ישראליים כקואורדינטורים של 105 פרויקטים (0.9% מכלל הפרויקטים), אך מתוך המדינות המצטרפות החדשות לתוכנית, חלקה של ישראל היה 24%. יתרה מכך, ישראל הייתה אחראית לניהול פרויקטים יותר מכל אחת מהמצטרפות החדשות למעט פולין.
במונחי תוכניות, ביצועיה של ישראל בתחום החדשנות תעשייתית (385 משתתפים) הביאו אותה ל-1.18 במדד ההתמחות. במונחי השקעה במחקר בסיסי, ביצועיה של ישראל גרועים – רק 6 משתתפים ומדד של 0.81. במונחי מגזרים – מתחום טכנולוגית המידע והתקשורת (ICT) היו 204 משתתפים מישראל. בתחום הביוטכנולוגיה והבריאות – 130 משתתפים – פחות מנורווגיה אך יותר מאירלנד, פורטוגל וכל המשתתפות החדשות. בין 20 ל-30 משתתפות מישראל היו בתחומי החלל, התעופה ואנרגיה.
ישראל והתוכנית השביעית
התוכנית השביעית מבקשת לעודד את המחקר הבסיסי (ECR), חדשנות טכנולוגית משותפת (JTI), שנועדה לקדם פלטפורמות טכנולוגיות, וכן פיתוח איזורי ידע. לדברי כהן, יוזמות חדשות אלה פותחות הזדמנויות חדשות לישראל.
החזר הוגן להשקעה
בחלק הרביעי והאחרון של הרצאתו עסק כהן בשאלה הכואבת. בכל מדינה המשתתפת בתוכנית המו”פ האירופית ישנה דרישה להחזר הוגן, כלומר שסך ההשתתפות של התוכנית בפעילויות מו”פ באותה מדינה תהיינה גדולות מהתקציב שאותה מדינה תורמת לתוכנית. כך לפחות הדבר היה נכון לחלק של ישראל בתוכנית החמישית ובתוכנית השישית עד כה. לכאורה זה משחק סכום אפס – אם מדינות מסוימות מקבלות יותר ממה שהשקיעו, אחרות צריכות להפסיד, אבל המציאות בפועל הרבה יותר מסובכת. תחילה מספק כהן דוגמה שאיננה מתחום המו”פ אך מבהירה את כוונתו “שאלת ההחזר ההוגן היא שאלה שיש בה עוקץ. מכיוון שמרגע שהחלטת להשתייך לקהילה, ברגע שיש לך מילה בתכנון התוכנית, ברגע שתהליכי הבחירה מעוצבים היטב ומיושמים, השאלה של החזר הוגן היא שאלה בעייתית. שאלה זו קשה גם כשהנושאים נראים פשוטים, כמו במקרה של תקציב האיחוד האירופי. ההפרש בין מה שמדינה תורמת לבין מה שהיא מקבלת הוא פשוט במונחים כספיים.
ואולם, אם נתבונן במקרה של ספרד, אחת המדינות הראשונות שנהנו מתקציב האיחוד האירופי העניינים יותר מורכבים – לפני הצטרפותה לאיחוד הייתה ספרד מדינה של עלויות זולות, LOW TECH ובעלת מגזרי חקלאות ותיירות גדולים. שיעור האבטלה היה גבוה ואיזורים רבים היו בלתי מפותחים. ההצטרפות והזרמת הכספים האיצה את הכלכלה. הנהנות העיקריות מהגידול בהשקעות ובצריכה היו צרפת וגרמניה שתושביהם השקיעו למשל בהקמת בתי מלון באיזורי נופש שפותחו לאחר כניסת ספרד לאיחוד, וגם הסחר שלהן עם ספרד גדל בהרבה לעומת המצב הקודם. התרומה נטו של כל התהליך הזה לצמיחה של אירופה לא נמצאת בתוך המספרים.”
תמורה הוגנת להשקעה במו”פ
הנושא של החזר על השקעות במחקר ופיתוח היא שאלה קשה. ככל שהמחקר קרוב יותר ליציאה שוק, קל יותר להעריך את השפעתו. השקעה במו”פ משותף עולה יותר מאשר השקעה קניינית, ולכן תכנון המיזם המשותף הוא חיוני. לדברי כהן, ישראל אינה יכולה להשקיע במחקר בסיסי בכל התחומים או אפילו בכמה תחומים. ישראל אינה יכולה לממן הקמת פלטפורמות טכנולוגיות או אפילו הדגמה טכנולוגית מלבד בתחום הצבאי ובכמה תחומים צרים נוספים. ישראל יכולה לעשות שימוש טוב יותר במשאבים השופעים של אירופה ולהיות ממוקדת יותר. לישראל יש יתרון עצום באוריינטציה שיווקית. ישראל היא מדינת הייטק; ישראל פיתחה יחסים מצוינים עם חברות IT גדולות; לישראל יש אסטרטגית נישה; ישראל היא חביבתן של קרנות הון הסיכון ונאסד”ק. במונחי אימוץ חדשנות, ישראל משכפלת את המודל האמריקני ויש לה גישה למאגר המוחות המבריקים ביותר בעולם.לעומת ישראל, האיחוד האירופי פחות מוטה שוק ולמגזר הממשלתי יש עדיין חשיבות לא מעטה.
לדבריו, אם המבנה של התוכנית השביעית מוטה כנגד ישראל מכיוון שישראל אינה יכולה להרשות לעצמה השתתפות בפרויקטים טכנולוגיים גדולים, הרי זו השיטה שצריכה לעבור שינוי ולא עצם הרעיון של ההשתתפות.
