כנס של הפקולטה למשפטים באוניברסיטת בר אילן והפורום למשפט סביבתי עסק בנושאי משפט ומשבר האקלים, בעקבות ועידת האקלים בגלזגו * האיומים בשינויי האקלים וההשלכות על ישראל
כנס של הפקולטה למשפטים באוניברסיטת בר אילן והפורום למשפט סביבתי עסק בנושאי משפט ומשבר האקלים, בעקבות ועידת האקלים בגלזגו. משתתפי הכנס העלו לדיון מספר נושאים עקרוניים שנידונו גם בוועידת האקלים שנערכה לאחרונה בגלזגו, ורלוונטים לנושא התחממות האקלים גם בישראל. בין היתר דנו המשתתפים במיעוט היוזמות של חקיקה סביבתית, בחובתה של הממשלה לשאת באחריות על הנושאים הסביבתיים ובצורך לשים דגש על אכיפה סביבתית אזרחית.
בכנס השתתפו ח”כ פרופ’ אלון טל, פרופ’ אורן פרז, דיקן הפקולטה למשפטים, אוניברסיטת בר-אילן, ד”ר ציפי איסר וד”ר תמרה לוטנר, יו”ריות משותפות, הפורום למשפט סביבתי של האגודה הישראלית לאקולוגיה ולמדעי הסביבה, עו”ד איילת רוזן, המשרד להגנת הסביבה, איריס האן, מנכ”לית החברה להגנת הטבע, עו”ד אסנת דפנה, משרד המשפטים, עו”ד דוד קופל, משרד האנרגיה ועוד.
תחילה נשא דברים פרופ’ אורן פרז, דיקן הפקולטה למשפטים ומומחה לרגולציה סביבתי: “שלל היזמות והפעולות האחרונות מסמן לכאורה הכרה של הקהילה הבינלאומית בצורך לפעול ונכונות לממש זאת בשטח. אך כמשפטן אני מטיל ספק כי אין התחייבויות פורמאליות. איך אפשר יהיה לדרוש מהמדינות והחברות לממש את שהבטיחו אם לא מדובר כלל בהתחייבויות משפטיות. וממילא מה יהיה אפשר לעשות אם הן לא יעמדו בדיבורן? ויותר מזה – האם שלל היזמות הללו, שמאחוריהן אין בסיס משפטי או מסגרת אכיפתית, לא מהווה מסך עשן להעדר פעולה?”
ד”ר אורי שרון מומחה סביבתי באוניברסיטת בר-אילן: “ברמה הציבורית הורגשה אכזבה, שכן היו ציפיות ציבוריות רבות מאוד מהוועידה בגלזגו. חלק מההחלטות הן אף מיחזור של החלטות שהתקבלו בעבר ולא יושמו. את הציבור לא מעניינת הדינמיקה המשפטית שמתמקדת במשמעויות שבין phasing out ל-phasing down. הציבור וגם המצב האקלימי דורשים החלטות משמעותיות ונראה שהמנגנון הקיים שתוכנן להתקדם לעבר יעד באופן איטרטיבי ומדוד לא מסוגל לספק את ההכרעות הדרמטיות הנדרשות ממנהיגי העולם בשלב זה”.
שיבוש מערכות טבעיות ומערכת משפט לעומתית
איריס האן, מנכ”לית החברה להגנת הטבע: “משבר האקלים הוא תוצאה של שיבוש של מערכות טבעיות, והטבע הוא גם המפתח לפתרון – באדפטציה ומיטיגציה. האם גלזגו זו הצלחה או לא? ימים יגידו, אבל אסור לחכות, הכוח מצוי גם בידינו. בין היתר יש כח גדול לאכיפה סביבתית אזרחית, יש לנו הכח להיות אלו שמביאים את היום ולא לחכות עד שיגיע”.
עם תחילת המושב שעסק בליטיגציה אקלימית סקרה עו”ד איסר איציק דוגמאות לליטיגציה אקלימית הנוגעים לשינויי האקלים האחרונים במדינות שונות וציינה כי דו”ח האו”ם העדכני מראה על צמיחה חד משמעית בהיקף הליטיגציה האקלימית בעשור האחרון עם עלייה של 654 מקרים ב-2017 ל1200 מקרים ב-2021 בארה”ב לבד. כשהמספרים עוד צפויים לעלות בשנים הקרובות.
כשנשאלו חברי הפאנל האם המסה הזו של תהליכים משפטיים בדרכה לישראל, ענתה עו”ד הרדל-ואכים כי המציאות בישראל כיום היא כזו בה מאוד קשה לנהל תביעות אזרחיות ככלל, שלא לדבר על תביעות סביבתיות המהוות לטענתה רק אחוז מאוד קטן, כ-2 אחוז, מסך כל התביעות האזרחיות. הרדל ואכים המשיכה עם הביקורת ואמרה: “גם אלו שמוגשות, אינן תביעות שמגיעות לפסקי דין מהותיים. גם בתחום המנהלי יש מעט מאוד עתירות. הזירה שם היא מאוד פרו הרשויות וקשה לזכות בתיקים שכאלו. אותו הדבר לגבי תביעות אזרחיות בבית משפט השלום. בתי המשפט פשוט לא מבינים על מה אנחנו מדברים וקשה להם להתמודד עם התיקים הללו. לא חסר חסמים בתחום התביעות הסביבתיות. אין חקיקה בכלל בנושא, אין חוק אקלים הרי. החקיקה אינה תומכת כיום בהגנה על חיי אזרחי מדינת ישראל. חוק האקלים חייב להתייחס לנושא שינוי ההיערכות לשינויי האקלים וגם לדבר על האחריות המפורשת של המדינה. להחליט פעם אחת ולתמיד על החלוקה בין המדינה לבין הרשויות. שכן למדינה יש הנטייה להעביר את האחריות לגופים כמו רשות הניקוז או לרשויות המקומיות. זו מטרתה של החקיקה – חלוקה ברורה ומפורשת של הסכמיות והאחריות. המדינה היא המזהמת העיקרית בחלק גדול מהמקרים בין אם באופן ישיר או עקיף. למדינה יש הכלים והיא יכולה לפעול אבל דוחות מבקר המדינה מראים כי 97 אחוז מהעבירות הסביבתיות לא מטפולות על ידיה.
המדינה היא צעד חוסם בהרבה מקרי תביעות
על המדינה לקחת צד בתביעות האקלים. אבל היום לצערי המדינה היא צד מעכב או חוסם בהרבה מקרים של תביעות בין על ידי חוסר שקיפות או עמדות שמעכבות. תפקיד המדינה צריך לסייע או לספק עמדה מקצועית. היום משרד להגנת הסביבה אינו טורח אפילו להגיש עמדה לבית המשפט וברוב המקרים הוא מתנגד לעמדה האזרחית. המדינה אינה מבצעת את תקפידה להוביל או לכל הפחות לסייע”.
עו”ד אסנת דפנה ענתה בשם המדינה ואמרה: “לפני שאנחנו מדברים על ליטיגציה אקלימית, בואו נדבר על ליטיגציה סביבתית. המדינה נכנסה כשחקן משמעותי בתחום הזה לפני כמה שנים כחלק משינוי תפיסה כולל שמקורו בפרקליטות שאומר שהמדינה תהא אקטיבית יותר בזירה הסביבתית שהיא הכי חשובה לטעמנו. האפשרות שהמדינה תהא שחקן שמגיש תביעות נגד מזהמים באה לגשר על העדר האפשרות של האדם הפרטי להגיש. אם מדובר על נזקים גלובליים כמו נזק לשמורת טבע או למשאב טבע, שם רק המדינה יכולה להגיש תביעה בשם כלל הציבור”. גם עו”ד דפנה התייחסה להעדר חוק אקלים: “נכון, אין חקיקה שמקנה לנו את האפשרות, אז פשוט עשינו שימוש במה שקורה בארה”ב אשר מגיעה לבית המשפט כנאמן הציבור כאשר נמנעת ממנו נגישות למשאב מסוים או אם נגרם לו נזק. אז לקחנו את הדבר הזה וזה מגשר על המשוכה הקשה הזו של ייחוס נזק לגורם פרטי. אני צופה שהמגמה הזו כן תגיע לישראל וכן נראה מדיניות ממשלתית ופעילות בזירה החוקתית.
אבל לגבי הזירה היותר אפקטיבית של תביעות כספיות – אם המדינה תובעת תאגיד, אזי יש להוכיח את התרומה שלו לשינויי האקלים ואחר כך לייחס את הנזק לתושבים המקומיים. זו משוכה כפולה. בעניין הזה גם המדינה מתקשה. רוד איילנד למשל תבעה את כל חברות האנרגיה בארה”ב על פגיעה באוקיינוס. אנחנו גם נרצה לעשות את זה בעתיד הקרוב. אפשר בהחלט להכיר בזה שהמדינה כשחקנית בתחום של אכיפה אזרחית, לא תוכל להגיע לכל המקרים. בין אם מקרים בהם היא מזהמת ובין אם משאביה מוגבלים. אל מול המצב החוקי והמשפטי, יש פה לקונה. אבל המדינה מוגבלת ולכן אני ואחרים חושבים שכן צריך לייצר חקיקה שמייצרת איזשהו מדרג שתינתן זכות בכורה למדינה להגיב לאיזשהו אירוע”.
עו”ד איל עופר התייחס לנושא הסקטור הפיננסי ואמר: “למרות ניסיונות רשות הניירות הערך וגופים נוספים, המצב בישראל אינו מזהיר. בעולם זה עובד – בארה”ב, באוסטרליה ובהולנד הדברים מאוד מתקדמים. ישנה התפתחות בעולם שמגיעה לאט לאט גם אלינו. המשוכות בישראל הן מאוד קשות. הרשות המקומית לא תמיד עוזרת, משטרת ישראל גם לא ממש עוזרת וגם לא המשרד להגנת הסביבה”.
ד”ר עומר פלד סיכם את הדברים ואמר: “לגבי חסמי התפתחות הליטיגציה בישראל, המדינה לדעתי צריכה לקחת את תפקיד התובע. לתובע האינטרס הכי יעיל להשיג תוצאות. עם זאת, אין שום סיבה שהמדינה תתבע אם יש גורמים פרטיים שיכולים לעשות את זה טוב יותר. השאלה תלוה במי התובע המוצלח יותר לאותו מקרה. קשה מאוד גם למדינה לתבוע תביעת דיני נזיקין. קשה לזהות בשינויי האקלים מי הם הנפגעים כי יכול להיות שהם בכלל לא נולדו עדיין. וגם קשה לקשור בין המזיק לניזוק ובין נזק להשפעות ספציפיות. מערכת בתי המשפט בארצות הברית סירבה לתביעת אקלים כנגד חברות נפט כי משפט מדיני פשוט לא יודע להתמודד עם זה וזו טרגדיה מקומית באמת. העיקרון הזה של הצורך של המדינה לאזן בין צרכים של אנרגיה לבין התמודדות עם משבר האקלים היא טרגדיה כי לכל מדינה יש תועלת מינימלית מהורדת ההתחממות האקלימית אך היא נושאת בעלות. המדינה צריכה להקדיש את זמנה ולהביא לרגולציה חוקתית בנושא. צריך שתהיה תנועה צרכנית חכמה כי אחרת לא יהיה בסיס לאותן תביעות”.
חוק האקלים ומיסוי פחמן
המושב השני עסק בסוגיית חקיקת חוק אקלים ומיסוי פחמן. עו”ד דרור הציגה תחילה את עיקרי החוק ואמרה: “לאחר שחזרנו מגלזגו, הבנו שכוכב הלכת נמצא במרוץ נגד הזמן. לכן גובשה תוכנית כדי למנוע את עליית הטמפ’ באופן מידי ןלצורך זה הוגדה מסגרת הפעילות ומסגרת שיתופי הפעולה כמו הסכם פריז. היעדים לא צריכים להיות בחקיקה אבל לאחר מחלוקות של כמה שנים הבנו שהחלטות ממשלה אינו מספיקות. החוק יאפשר לכנסת לערוך בקרה על הממשלה ולארגונים הסביבתיים להגיש תביעות. הצעת חוק האקלים שאנחנו הבאנו נועדה להיות מסגרת מתכללת להתמודדות של מדינת ישראל עם משבר האקלים. היעדים כוללים הפחתת פליטות פחמן, דיווח שנתי והכנת היערכות של כל משרדי הממשלה. מעניין היה לראות בגלזגו שלמנהיגים היה יותר קל להתחייב מה קורה ב2050 מאשר מה קורה בקדנציה שלהם של השנים הקרובות”.
משרד האנרגיה: חוק האקלים יכבול את ידינו
עו”ד קופל: “למשרד האנרגיה אין התנגדות לחוק האקלים. נושא האקלים הוא נושא מהותי מבחינת משרד האנרגיה, לצד המטרות המסורתיות של המשרד שהן אספקה יעילה של אנרגיה לציבור במחיר בר השגה. כלומר לצד המלחמה במשבר האקלים, אנחנו חייבים לאזן בין הדברים. ביחס לתזכיר החוק, יש פה מספר קשיים: מה שמוצע בו הם סמכויות מאוד נרחבות למשרד להגנת הסביבה שנכנסות לסמכוית של המשרד שלנו. החוק שם את הדגש על שיקולי אקלים כשיקול כמעט יחידי ולא נותן משקל לאינטרסים אחרים שחייבים לשמור עליהם. נצטרך להיות מנוהלים על ידי משרד אחר כשיש פה ניתוק מאחריות לסמכוית בעניין הזה. אני חושב שבכל הקשור למאבק במשבר האקלים, סוג כזה של חקיקה יכול במידה רבה לפגוע ביכולת של המשרדים לעשות זאת”.
פרופ’ פרז: חוק אקלים הוא קריטי. הוא מנגנון בקרה שאמור לכבול את הידיים של הממשלה הנוכחית ואת הממשלות הבאות עד 2050. אנחנו צריכים להבין שכלים כמו החלטות ממשלה הם כלים רכים ולא יעילים ולכן הוא קריטי. ולא סתם ג’ו ביידן רץ בסנאט ובקונגרס כי מי יודע מי יהיה הנשיא הבא. המנגנונים של החוק לא טובים אך גם חוק אקלים לא טוב הוא מצוין. לוועדה המייעצת לשינוי אקלים חסרת היכולת או התשתית להגיב או לתת ייעוץ מדי. גם לוועדת המומחים אין היכולת להתמודד. גם מכון האקלים הוא פספוס שכן אני לא סבור שהמשרד יכול להוות ביסוס למכון אקלים מדעי. כל המערכת המוסדית בחוק היא בעיני פספוס. חבל שהמשרד לא ניסה ללכת רחוק יותר”.
פרופ’ שור: “אני לא ראיתי שיש בעולם חוקי אקלים שבאמת עושים השפעה. אני חושב שמה שחשוב בחקיקה האמריקאית זה שהוא חוק פיסיקלי. אם אצלנו רוצים חוק אקלים אז אצלנו זה צריך להיות חוק תקציב כי צריך בעיקר כסף והרבה כסף. קביעת יעדים למדינה זה דבר כמעט חסר ערך. המדינה החליטה אבל לא בטוח שזה יתקיים. יש הרבה חוקים סביבתיים שחוקקו אך לא נאכפו ולא עומדים בהם. אני חושב שזה יכול אפילו להזיק. לארגוני סביבה יש כמות מוגבלת של הון פוליטי והייתי מעדיף לראות את זה מושקע במקומות כמו בעצירת חיפושי נפט וגז ודברים מהסוג הזה. היעדים האלה לא חלים על מישהו. כדי שהחוק יהיה אפקטיבי צריך לסמן על מי הוא חל. ולכן אני לא בעד לבזבז זמן על קביעת יעדים קטנים”.
רצוי שהמעבר לאנרגיה נקיה יהיה מסיבות כלכליות
שני מנדל לאופר: “80 אחוז מפליטות הפחמן הן מסקטור הדלקים המזהמים. אנחנו רוצים להעביר את סקטור האנרגיה אל עבר אנרגיה מתחדשת, אבל זה צריך לקרות משיקולי עלות. כמו שאנשים עוברים מעץ לפחם לגז בגלל שיקולי עלות. הכל בסוף זה שיקולים כלכליים. צריך לפעול בכל הקשור לתמחור בשווקים. למרות ההשפעה הקטנה של זה בישראל בעולם. צריך שזה יהיה כלכלי גם למדינות מתפתחות. צריך להמתין לראות מה קורה עם טכנולוגיות שעדיין לא פותחו. טכנולוגיות נקיות כמו רוח, הידרו ואנרגיה גרעינית. אין ספק שצריך גם מדיניות. צריך יעדים. צריך להבין לאן אנחנו רוצים להגיע. אך ללא אנרגיה תקינה המשק לא יכול לתפקד. איך אפשר לחוקק חוק שמגדיר יעדים אם לא יודעים איך להגיע לשם? עולם האנרגיה הוא עולם מורכב ולבוא פתאום לקחת סמכויות זה עניין שיכול להזיק. בסוף אם לא יהיה פה חשמל, לא יערפו את ראש המשרד להגנת הסביבה”.
עו”ד גנות: “אני חושבת שמשרד האוצר צריך להחליף דיסקט בכל הנוגע למשבר האקלים. גם ראינו את דוח מבקר המדינה האחרון בעניין הזה. המערכת הפיננסית צריכה להיות מעורבת, זה נכון. אבל לטעמנו האינטרס המרכזי הוא להבין את האתגרים הביטחוניים שינבעו ממשבר האקלים. החלטות ממשלה לא מקוימות בכלל וחוקים מקוימים קצת. זה מתקשר לתרבות השלטונית בישראל בהן החלטות מממשלה הן בגדר המלצות. זה קשור גם לאתגר של שינוי האקלים שמחייב אותנו להסתכל רחוק. כי נכון שמנהיגים קל להם יותר להסתכל על 2050 אבל הם חייבים גם להסתכל על עוד 3 שנים. הם חייבים גם וגם. מבחינת משפטית, הם לא עוגן בכלל. הם אולי עוגן פרשני אבל לא בסיס תביעתי. האתגרים נכונים לכל העולם. אבל מרגע שאתה מכוון לשם, אזי יש לך אפשרות להגיע לשם. אבל אם לא תחוקקי, בטוח לא תגיעי. מעבר לזה, צריך לסמן לשוק הפרטי ולשחקנים המרכזיים בשוק הזה לכוון את עצמם לאותו יעד שאפתני. לסיום, אם זה לא יהיה בחקיקה, זה לא יהיה משכנע. החקיקה מייצרת וודאות”.
ישראל – אחד מהאיזורים הפגיעים ביותר לשינוי האקלים
ד”ר ענת צ’צ’יק, כלכלנית סביבתית במחלקה לגאוגרפיה וסביבה באוניברסיטת בר־אילן וחברה במרכז האנרגיה והקיימות, מדברת במדור “שיחת פנים” בדה מרקר, על האיומים שמציבים השינויים באקלים ועל ההשלכות הצפויות עלינו כתושבי ישראל, מדינה קטנה וצפופה, שמתאפיינת בשיעור ילודה גבוה, פיגור בהשתחררות מדלקים מאובנים, ובשימוש רב בכלים חד פעמיים. היא מתריעה כי ישראל היא גם מהאזורים הפגיעים ביותר לשינוי האקלים.
ועידת האקלים בגלזגו ואירועי הקיצון האקלימיים שהעולם חווה בשנה האחרונה העלו את המודעות, אך לדברי צ’צ’יק השינוי ברמה המעשית אינו מספיק, והיא אינה מסתירה את דאגתה. ככלכלנית היא עדה למתח שבין השאיפה לצמיחה ובין הנזקים הסביבתיים שאותה צמיחה גורמת. מתח זה הביא כנראה לתוצאותיה הלא מספקות של הוועידה בגלזגו ולהתעוררות של יוזמות מקומיות שאינן תלויות בה.
ד”ר צ’צ’יק מסבירה את הקשיים הכרוכים בבלימת שינוי האקלים, ביניהם הפער בין מאמץ ושינוי ובין תחושת ההישג, כמו גם האחריות על פליטות הפחמן הנחלקת בין גורמים רבים. הגורמים הרבים האלה אינם שווים זה לזה בכמות הנזק שהם גורמים או במידת הנזק שהם סופגים. הדבר נכון גם ברמה הגלובלית וגם ברמה הלאומית – לגורמים מזהמים עשירים, כמו בזן, פטרוכימיים ושברון, קל יותר לספוג קנסות על זיהום ולהמשיך בשלהם לעומת גורמים עניים יותר.
קצות החוט לשינוי לטובה שד”ר צ’צ’יק מציינת בזהירות רבה בראיון הם הקורונה שהוכיחה שכאשר קיים איום ממשי ניתן לגרום לשינוי התנהגותי, ערים שלוקחות אחריות על השפעותיהן הסביבתיות ואינן ממתינות עוד לשינוי ברמה הבינלאומית או הלאומית, כלכלת המימן המתפתחת, דאגתם של צעירים לעתידם, ועקומת קוזנץ שמראה שכאשר מדינה מתחילה להתפתח, והתוצר לנפש מתחיל לעלות, רמת הזיהום הולכת וגדלה, עד שהתוצר לנפש מגיע לרמה מסוימת שממנו ואילך רמת הזיהום הולכת ופוחתת עקב התפתחות חקיקה סביבתית.
השורה התחתונה היא שהזמן קצר והמלאכה מרובה, ולא די בשינויים קטנים אלא בשינוי עמוק בכלכלה ובאורחות החיים של כולנו, בעיקר של העשירים יותר.
